הסכמים קואליציוניים מפורטים מדי ומחירם

במסגרת הליכי הקמת הממשלה החדשה, הונחו ההסכמים הקואליציוניים על שולחן הכנסת אתמול. 

כידוע החובה לפרסם את ההסכמם הקואליציוניים קבועה בסעיף 1 לחוק הממשלה, התשס"א-2001: 

"פרסום הסכמים
1. (א) נעשה הסכם בכתב בקשר לכינונה של ממשלה או בקשר להבעת אי אמון בה או בקשר להצבעה על חוק התקציב, או בקשר לצירוף שרים נוספים לממשלה לאחר כינונה, או בקשר למינויו של סגן שר, ימסרו הצדדים להסכם את נוסחו המלא למזכיר הכנסת, בתוך שלושה ימים מיום החתימה ולא יאוחר מ-48 שעות לפני יום הבחירות או מ-24 שעות לפני כינון הממשלה או ההצבעה בכנסת או ההודעה לכנסת, לפי הענין; במנין הימים והשעות לא יבואו בחשבון ימי מנוחה או שבתון על פי חיקוק; נעשה הסכם מטעם רשימת מועמדים לכנסת, ימסרו אותו הצדדים להסכם מיד למזכיר הכנסת.

(ב) מזכיר הכנסת יביא מיד לידיעת חברי הכנסת, ובתקופה של בחירות לכנסת – גם לידיעת באי כוח רשימות המועמדים, כל הסכם שנמסר לו לפי סעיף זה.

(ג) לאחר המועד האמור בסעיף קטן (א) לא ייחתם הסכם בקשר לענינים האמורים בו, אלא אם כן נקבע מועד חדש לאותו ענין, המאפשר פרסום ההסכם כאמור בסעיף זה."

העובדה שכל ההסכמים הקואליציוניים מפורסמים באתר הכנסת  מאפשרת לאזרח המתעניין לעלעל בהם ולהתרשם מהיבטים שונים (ומשונים בהם). 

הופתעתי מאורכם של ההסכמים הקואליציוניים שהונחו על שולחן הכנסת ותהיתי האם אכן יש כאן מגמה של גדילת היקפם. 

בחינת ההסכמים של הקואליציה הנוכחית, העלתה את הנתונים הבאים:  

• הליכוד - הציונות הדתית: 29 עמודים 
• הליכוד - עוצמה יהודית:  23 עמודים 
• הליכוד -נעם:   13 עמודים 
• הליכוד-ש"ס: 37 עמודים 
• הליכוד-יהדות התורה: 31 עמודים
• נספח אגודת ישראל: 1 עמוד 

סה"כ: 134 עמודים 

בחינת ההסכמים הקואליציוניים של הקואליציה הקודמת העלתה את הנתונים הבאים: 

• ימינה- יש עתיד: 9 עמ' 
• יש עתיד-תקווה חדשה: 7 עמ' 
• יש עתיד-מרצ: 4 עמודים
• יש עתיד-העבודה: 6 עמודים
• יש עתיד - כחול לבן: 6 עמודים
• יש עתיד - רע"מ: 7 עמודים 
• יש עתיד - ישראל ביתנו: 5 עמודים 
• נספח חקיקה מוסכמת: 10 עמ' 
• נספח תקנון עבודת הממשלה 48 עמודים 
• סה"כ: 102 עמודים 

במבט ראשון, הפער לא גדול במיוחד, אבל בהתחשב בכך שרוב תקנון עבודת הממשלה מקביל לדרכי עבודת הקואליציה שבהסכמים שבקואליציה הנוכחית - וזה פער בין 12 עמודים (במצטבר) לבין 48 עמודים, הפער הוא כמעט כפול. 

עוד יש להעיר, בשולי הדברים, שהבשלות של הקואליציה הקודמת לגבש הסכמות בשלב הזה, ניכרת מאוד בהשוואה לקואליציה הנוכחית (סוגיה שלכשעצמה כנראה תעסיק בעתיד היסטוריונים של הפוליטיקה הישראלית). 

וכדי לנסות לבסס קו בסיס לאומדן של שתי הקואליציות, החלטתי לחזור אחורה אל הקואליציה שקמה ב2015 ולבחון את אורך ההסכמים דאז: 

• הליכוד - כולנו:  18 עמ'
• הליכוד-יהדות התורה 13 עמודים 
• הליכוד -ש"ס  14 עמודים 
• הליכוד-הבית היהודי 14 עמודים 
• נספח - הצעת החוק פרוייקטים לאומיים: עמוד אחד 

סה"כ: 60 עמודים 

(יצויין שאותה קואליציה התרחבה בהמשך ונחתם עוד הסכם קואליציוני עם ישראל ביתנו ב2016, ולאחר מכן נחתם הסכם נוסף ב2018, אבל המבט בפוסט הזה הוא על ההסכמים הנחתמים עם יצירתה של הקואליציה). 

ההשוואה בין היקפי המסמכים העומדים בבסיס הקמת הממשלה ה-37 בהשוואה לאלה העומדים בבסיס הממשלה ה-34 היא מאלפת. במיוחד בהתחשב בכך שאותן שותפות נדרשו להיקפים אחרים. כך, נדרשה השנה ש"ס ל205 סעיפים להסכם הקואליציוני עצמו (לא כולל נספחים), בעוד שב2015 נדרשו רק 101 סעיפים (שכללו גם את חלוקת התפקידים, בעוד שהשנה חלוקת התפקידים הועברה לנספח!). 

קשה שלא להניח שההסתמכות הזו על הסכמים מפורטים במיוחד, מבוססת על לקח התפוררות הקואליציה שמאחורי הממשלה ה-35 בעקבות התנערות הליכוד מההסכם הקואליציוני עם כחול-לבן בדבר הגשת תקציב. סביר להניח שגם התיאור של בנימין נתניהו, ראש הממשלה המיועד, כלא-אמין על ידי שותף לקואליציה, הביאה לנסיון זה לעגן ולפרט הסכמות. 

עם זאת, לבחירה בחוזים סגורים דווקא במצב שבדרך-כלל יטופל בצורה טובה יותר על ידי חוזה יחס בהכרח יהיו מחירים. כבוד השופט שטיין בע"א 7449/19 ביבי כבישים עפר ופיתוח בע"מ נ' רכבת ישראל בע"מ (PDF, להלן "עניין ביבי נ' רכבת ישראל"; יצויין שלמרות הדמיון בשם, אין, ככל הידוע לי, קשר בין החברה לבין איש הציבור) עסק בהבחנה בין חוזי יחס וחוזים סגורים, ותיאר את חוזה היחס: "אשר הסכימו אהדדי לגבי מטרתו ונטלו על עצמם את התחייבות הבסיסית לקדמה, לא יכלו, לא רצו או לא השכילו לקבוע בו מתווה צעדים מדויק שבו כל אחד מהם אמור לצעוד כדי להגיע אל אותה מטרה משותפת. בדרך כלל". והרי זהו אופיה של הסכמה פוליטית. שהרי לא ההסכמה העקרונית כמוה ככיוון המעשי שעוד יצריך החלטות ממשלה ואולי גם חקיקה, ופעולות כאלה ואחרות שפרטיהן לא בהכרח מובררים דיים בשלב הזה של התכנון. 

הבחירה במבנה של "חוזה ממצה שכל תנאיו מוגדרים באופן ברור ונהיר, והוא איננו זקוק לפרשנות יצירתית" (כדברי השופט שטיין בעניין ביבי נ' רכבת ישראל), אומנם תגונן על הצדדים מפני נסיגה מהסכמות, אבל כשיגיע זמן המימוש, והתכנון הראשוני המפורט מדי יתנגש באילוצי-המציאות, ייאלצו הצדדים להסכים מחדש. וממילא, אם ההסכמה מחדש מחכה להם בעתיד, מה הועילו ההסכמות בהווה ?