עוד נצחון אוצרי

השמחה התקשורתית סביב בג"ץ 8730/03 שירותי בריאות כללית  נ' שר האוצר, שר הבריאות ואח', שניתן לראות דוגמא לה בכתבה בYNET בנושא, היא דוגמא נהדרת לדרך שבה התקשורת עוסקת בסוגיה ומחמיצה את מהותה. 

בעתירה נדרש בית-המשפט העליון של ישראל להתמודד עם הסוגיה אותה ניסח היטב כבוד השופט סלים ג'ובראן: 

"ההליך שלפנינו הוא גלגול שלישי בסאגה ארוכה המתנהלת בבית משפט זה ובמסדרונות הממשל. מדובר בפרשה הכורכת בקרבה סוגיות בעלות משמעות חברתית, משפטית, ציבורית וכלכלית. בקליפת אגוז, ענייננו הוא בשאלה האם מדיניות והתנהלות משרדי האוצר והבריאות (להלן: המשיבים) עולה בקנה אחד עם תכלית חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן: החוק או חוק ביטוח בריאות ממלכתי) או שמא, כטענת העותרות, מדיניות זו מביאה לשחיקה שיטתית באיכות שירותי הבריאות הניתנים לתושבי מדינת ישראל."

אך בעוד שניסוח הבעיה תמציתי ומדוייק, ההחלטה המתארת את השתלשלותו הארוכה של ההליך, שכתב כבוד השופט ג'ובראן לה הסכימו כבוד הנשיא, אשר גרוניס, וכבוד השופט חנן מלצר (הדגשים ב-BOLD הם שלי) מגיעה לשיאה בחלק הבא המצוטט במלואו, והמדגים היטב כיצד דיון עקרוני יכול להתמוסס לו בתהליך פירוקו לפרטי-הפרטים:

" 37. המקרה שלפנינו, לא פשוט הוא. מחד, מדובר בשאלה הנוגעת במישרין לזכות לבריאות של כל אזרחיה של מדינת ישראל (למעמדן החוקתי של הזכויות החברתיות-כלכליות, ולאופן שבו זו זוכה למימוש במסגרת החקיקה הראשית ראו בג"ץ 1662/04 סלאח חסן נ' המוסד לביטוח לאומי (טרם פורסם, 28.2.2012), פסקה 4 לפסק דיני). זכות זו, אשר עוצבה ועוגנה בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, מתרוקנת אט אט מתוכן, נוכח השחיקה השיטתית בתקציבי קופות החולים, עליה נדמה שאין חולק. יתר על כן, פרק הזמן שחלף מיום שהתעוררה הבעיה, ועד לטיפול בה, ארוך ביותר. אף אם נניח כי התנהלות המשיבים 2-1 עד למועד בו הסכימו כי אכן יש לשנות את מנגנון עדכון מדד יוקר הבריאות הייתה סבירה, הרי שגם ממועד זה חלף כבר זמן ארוך (למעלה משנתיים מיום שבו הסכימו הצדדים כי העתירה תידון כאילו הוצא בה צו על תנאי, ולמעלה משמונה חודשים מיום בו התקבלה החלטת הממשלה בנושא). מנגד, סוגיית עדכון מדד יוקר הבריאות היא סוגיה סבוכה, הדורשת מומחיות ובקיאות הן בפן הרפואי הן בפן הכלכלי, והיא בעלת השלכות רוחב רבות. החלטה שכזו ראוי שתתקבל לאחר הפעלת שיקול דעת מקיף ואין להיחפז בה.

38. נוכח כל זאת, לדידי, במקרה הנוכחי יש לקבל את טענת העותרות, ולקבוע כי המשיבים 2-1 פעלו בחוסר סבירות. זאת, לא רק בשל פרק הזמן הארוך שחלף מיום שנקבע שיש לשנות את מנגנון עדכון מדד יוקר הבריאות ועד ליום זה, אלא בשל העובדה שהמשיבים לא עשו מאמץ סביר לגיבוש עמדתם. העולה מהחומרים שלפנינו הוא כי המשיבים פעלו בעצלתיים, תוך שהם נמנעים מקיום פגישות בנושא במשך תקופות ארוכות. להתנהלות זו לא נתנו המשיבים כל טעם המניח את הדעת.

הסעד

39. משקבעתי כי התנהלותם של המשיבים 2-1 במקרה הנוכחי אינה עומדת במבחן סבירות של ההחלטה המנהלית, עלי להידרש לסוגיית הסעד.

40. הלכה היא כי אין בעצם העובדה שהתנהלותה של רשות מנהלית חורגת ממתחם הסבירות בכדי להוביל למסקנה כי החריגה משמעותית דיה עד שתוביל להתערבותו של בית המשפט. כך, בפרשה אחרת ציינתי כי:
"כידוע, בחינת סבירותה של ההחלטה המינהלית תלויה בגבולותיו של מתחם הסבירות, שכן זו תיחשב כלא סבירה רק אם היא חורגת ממתחם זה באופן קיצוני. כאשר מדובר בעניין הדורש מקצועיות והמערב שיקולים של מדיניות כלכלית מתחם שיקול הדעת השלטוני הוא רחב" (בג"ץ 10541/09 יובלים ש.ד.י. בע"מ ו-16 אח' נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם, 5.1.2012, פסקה 18 לפסק דיני וראו את ההפניות שם)).

יחד עם זאת, במקרה הנוכחי, נוכח ההתנהלות האיטית שלא לצורך, ונוכח חשיבותה הרבה של הסוגיה שעל הפרק, אין מנוס מקביעה כי החריגה של המשיבים 2-1 ממתחם הסבירות היא חריגה משמעותית המצדיקה מתן סעד על ידי בית משפט זה.

41. משאמרתי זאת, אודה כי שאלת אופיו של הסעד הראוי במקרה הנוכחי היא סבוכה ביותר, ונראה כי כל סעד שיינתן מחיריו בצידו. על כף המאזניים האחת עומדת העובדה כי המשך התנהלות המשיבים בקצב הנוכחי עלולה להוביל לפגיעה חמורה ורחבה יותר במבוטחי קופות החולים. על כף המאזניים השנייה ניצבת העובדה כי מדובר בסוגיה סבוכה ורחבה, הדורשת מומחיות של אנשי המקצוע המתאימים. יתר על כן, עמדות גופים רבים אשר יושפעו מכל שינוי באופן עדכון מדד יוקר הבריאות או מחיר יום אשפוז, דוגמת בתי החולים, כלל לא הובאו בפנינו.

42. יצוין כי מטעם זה ממש, נותרה העתירה תלויה ועומדת בפנינו זמן כה רב. בתקופה זו לא שקטה העתירה על שמריה. מעדכון לעדכון ומדיון לדיון חלה התפתחות בעמדות הצדדים, והפערים הצטמצמו. בחסות בית המשפט אף הוקמה, כפי שפורט לעיל, ועדה מקצועית לבחינת סוגיית עדכון מדד יוקר הבריאות.

43. פרקטיקה זו, של ליווי הצדדים, היא פרקטיקה שאומצה לא פעם בשיטת משפטנו, אף אם לא זכתה לשם מפורש. זהו מעין סעד ביניים של "ליווי", הניתן מקום בו נראה כי ראוי שהצדדים יגבשו את מתווה הפיתרון לסוגיות המתעוררות בהליך, ובו בזמן עשויה מעורבותו של בית המשפט לקדם את פתרון הסכסוך. סעד שכזה נפוץ במיוחד בעתירות עקרוניות ורחבות היקף, שעניינן התנהלותה של הרשות המבצעת, ושהינן לא פעם בעלות השלכות רחבות על היקף הזכויות החברתיות, ובמקרנו הזכות לבריאות, המוקנות לפרטים בחברה (לדיון נרחב באשר למורכבות המתעוררת במתן סעדים בעתירות מסוג זה ראו לירון דוד, החיפוש אחר "סעדים חברתיים", מעשי משפט ד (2011) 109).

44. אכן, אף לניהול ההליך במתכונת זו יתרונות וחסרונות. יתרון מרכזי לבחירה בדרך של ליווי הוא בכך שבית המשפט, בעשותו כן, מאמץ ומחזק את חובת הכיבוד ההדדי בין הרשויות, ואינו חודר לתחום סמכותה של הרשות המוסמכת. יפים לעניין זה דברי הנשיאה ד' בייניש בבג"ץ 4124/00 יקותיאלי ז"ל נ' השר לעניני דתות (טרם פורסם, 14.6.2010, בפסקה 5):

"מורכבות העניינים המתעוררים בעתירה והקשר שלהם לעתירות אחרות שהתנהלו בפני בית המשפט העליון חייבו בחינה איטית של המסגרות העובדתיות והמשפטיות הרלוונטיות לעתירה. אכן, ככלל, אין זה ראוי שבירור עתירה יימשך פרק זמן רב כל כך. אולם, יש ומגיעים לפתחו של בית המשפט עניינים שהכרעה בהם מצריכה היערכות שונה מן הרגיל, בין היתר על ידי מתן אפשרות לגורמים וגופים שונים, ובהם גם הרשות המבצעת והרשות המחוקקת, לבחון את היקף מעורבותם בעניין ולייתר את ההכרעה השיפוטית".

45. יצוין, כי מבחינה מהותית, אף אם לא פרוצדוראלית, דק ההבדל בין מתן סעד במסגרת פסק דין המחייב את הרשות להפעיל את שיקול דעתה תוך פרק זמן נתון, לבין קביעה שכזו במסגרת החלטה במהלך חייו של ההליך. זאת, מאחר שממילא, באם לא תקיים הרשות את חובתה, הרי שתהיה לעותר זכות להגיש את ההליך מחדש, ובאם תקיים את חובתה, אפשר שההליך כולו יתייתר או ישנה את אופיו. יתר על כן, פרקטיקה זו מניחה כי הרשות נגדה מופנית העתירה תפעל, במסגרת חובת הכיבוד ההדדי בין הרשויות, בנפש חפצה לקיים את הוראותיו של בית המשפט ולהביא לפתרון, ככל הניתן, של הסוגיות המתעוררות בהליך.

46. יחד עם זאת, מחירה של פרקטיקה זו בצידה. ניהול ההליך משך שנים ארוכות מוביל לא פעם לפגיעה בעותרים, המצפים לסעד שיסייע לעניינם הפרטני. יתר על כן, במקום בו נסובה העתירה סביב טענות חוקתיות ועקרוניות, לא פעם עלול הציבור למצוא עצמו נפגע, מקום בו נדחה מועד מתן פסק הדין.

47. מכל מקום, סטייה זו מהכלל, על פיו תתברר עתירה במהירות וביעילות נעשית במשורה, ובמקרים המעוררים קושי של ממש. יחד עם זאת, אף במקרים אלו, משלא מצליחים הצדדים להגיע לפשרה, אף לא בחסותו של בית המשפט, מגיעה העת לתת סעד סופי. זהו המצב במקרה הנוכחי. זאת, מאחר שחרף מאמצי בית המשפט, נראה כי המשיבים אינם משנים מעמדותיהם, ואינם פועלים באופן ממשי לפתרון הבעיה.

48. לאחר שעיינו בכלל המסמכים שהוגשו לבית המשפט, ותוך התחשבות מחד בהתארכות ההליך, ומאידך, במורכבות ההליך ובהשפעות האפשריות של כל שינוי באופן עדכון מדד יוקר הבריאות על המשק, מצאנו לנכון להורות למשיבים להפעיל את שיקול הדעת המסור לרשותם, באופן יעיל ונמרץ, לשם קביעת מנגנון לעדכון מדד יוקר הבריאות במהירות. בהקשר זה, יצוין כי לא חמקה מענינו העובדה כי צו זה אינו מביא את הסוגיה לכדי סיומה המלא, כפי שביקשו העותרות. יחד עם זאת, משמעות הצו, במסגרת חובת הכיבוד ההדדי בין הרשויות, היא כי הרשות המבצעת תפעל למימושו של הצו, במידת הצורך על ידי קביעת מנגנון קבלת החלטות מתוקן (בין אם במסגרת הממשלה, בין אם בכל מסגרת אחרת). יוזכר כי הקושי המוסדי המתעורר במסגרת הליך זה, במסגרתו שני שרים אמונים על הפעלת סמכות דומה, ואינם מצליחים ליישבה, התעורר בעבר בבית משפט זה (ראו בג"ץ 679/79 אפא"י אגודה שיתופית לפירות א"י בע"מ נ' שר המסחר, התעשיה והתיירות, פ"ד לד(2) 499 (1980) (להלן: פרשת אפא"י) וכן ד"נ 5/80 אפא"י אגודה שיתופית לפירות א"י בע"מ נ' שר המסחר, התעשיה והתיירות, פ"ד לד(3) 277 (1980)). אמנם, בפרשת אפא"י השאלה שנדונה לא הייתה זהה לשאלה הנוכחית, שכן לשני השרים בנפרד הייתה הסמכות, והקושי התעורר עקב קבלת החלטות מנוגדות על ידי השרים, בעוד שבמקרה הנוכחי הסמכות מסורה לשני השרים במשותף. יחד עם זאת, ייטיבו לעשות המשיבים אם, כפי שנעשה בפרשת אפא"י, בה הועברה ההחלטה לשולחן הממשלה, ויקבעו מנגנון פנימי ליישוב המחלוקות ביניהם. ברי, כי באם לא יצליחו המשיבים להגיע לעמק השווה, ולא יסתיים הטיפול בבעיה, יוכלו העותרות לשוב ולעתור לבית משפט זה.

בטרם סיום
49. העתירות שעמדו בפנינו, עתירות סבוכות הן, מרובות פרטים, ובעלות השלכה רחבה על הציבור כולו. כפי שפורט לעיל, קבענו כי התנהלות המשיבים לעדכון מדד יוקר הבריאות אינה סבירה, כי יש לקבל את העתירות, וכי הסעד המתאים, בזמן זה ובהקשר הנוכחי, הוא סעד של הפיכת הצו על תנאי למוחלט. זאת, במובן זה שאנו מורים למשיבים לפעול ביעילות לקידום גיבוש עמדה משותפת באשר לאופיו של מדד יוקר הבריאות ולעדכונו. ברי, כי אף כאשר ייקבע מנגנון עדכון מתוקן למדד יוקר הבריאות, עתידות להתעורר סוגיות נלוות שידרשו את פתרונן.

50. שלוש סוגיות מרכזיות נותרות, בשלב זה, לפתחם של המשיבים.

51. הסוגיה הראשונה היא סוגיית החלת עדכון מדד יוקר הבריאות באופן רטרואקטיבי. סוגיה זו אינה פשוטה כלל ועיקר. אף אם, כטענת העותרות, נפגעו שירותי הבריאות שניתנו לציבור בשל השחיקה בתקציביהם, הרי שפגיעה זו כבר התרחשה בעבר. תקצוב רטרואקטיבי של הקופות לא יוביל לתיקון העוול שנגרם לחברי קופות החולים בגין הפגיעה בטיב השירות הניתן להם. כמו כן, במסגרת בחינת סוגיה זו על הצדדים להידרש לתשלומים שהועברו לקופות שלא במסגרת הסדר התקצוב הרגיל, ולשאלה האם מצויות קופות החולים כיום בגרעון תקציבי. ברי, כי כל זמן שלא הוכרע כיצד יש לעדכן את מדד יוקר הבריאות, אין באפשרותנו להביע עמדה לעניין זה. אנו מקווים כי הצדדים ישכילו, במסגרת דיאלוג ביניהם, לתת את הדעת לסוגיה זו על בסיס כלל הנתונים הרלבנטיים ולפותרה, מבלי להידרש לסיועו של בית המשפט.

52. סוגיה שנייה, שכאמור, לא נדונה במסגרת הנוכחית, היא סבירות ההצעות השונות העומדות על הפרק לעדכון מדד יוקר הבריאות. הצעות אלו צריכות לעלות בקנה אחד עם החוק וההלכה הפסוקה באשר לשיקולים בהם רשאית רשות להתחשב במסגרת הפעלת שיקול דעתה. מכל מקום, בשלב הנוכחי, בו לא קיימת עדיין החלטה מוסכמת ומגובשת, אין מקום לבחון סוגיה זו.

53. לבסוף, למן הראוי שהמשיבים יתנו את דעתם לתיקון החקיקה הרלבנטית, כך שבמקרה של חוסר הסכמה בין המשיבים יהיה מנגנון הכרעה. זאת, בין אם בהבאת הסוגיה לפתחה של הממשלה, ובין אם בכל דרך אחרת (השוו: פרשת אפא"י). המצב הנוכחי, בו יכול כל אחד מהמשיבים למנוע את ישום שיקול הדעת, הוא מצב בעל קושי מובנה, העשוי להפוך למקור לא אכזב לאין ספור מחלוקות והתדיינויות משפטיות.

סוף דבר

54. נוכח כל האמור לעיל, אנו מקבלים את העתירות והופכים את הצו על תנאי למוחלט. המשיבים יפעלו ביעילות לגיבוש הסכמה באשר למתווה הפעולה הנכון וליישומו. זאת, בין אם על ידי שינוי מדד יוקר הבריאות, בין אם על ידי שינוי מחיר יום האשפוז, ובין אם בכל דרך אחרת. באם לא תושג הסכמה שכזו, יפעלו המשיבים לגיבוש מנגנון הכרעה מוסכם כמוסבר לעיל. נוכח חלוף הזמן הארוך מיום הגשת העתירות, המשיבים יקיימו את הצו המוחלט תוך שישה חודשים מיום זה. המשיבים 1-2 ישאו יחד בשכר טרחת עורכי דין של העותרת בבג"ץ 8730/03 והעותרת בבג"ץ 10778/03, ושל המשיבות 5-4 בסכום של 50,000 ש"ח לכל אחת. המזכירות תמציא עותק של פסק דין זה ליועץ המשפטי לממשלה."

והאדם קורא ושואל עצמו: האם בגלל השתלשלות כה ארוכה של ההליך נשכחה מכבוד השופטים הליבה העקרונית של הדיון? האם גם הם הותשו מנכונותו של משרד האוצר הישראלי לדרוש לעצמו מעמד על-חוקי ועל-חוקתי בגלל שליטתו בארנק ? האם אכן הגענו למצב שבו הרשות השופטת נרתעת מלקבוע קביעה ערכית-עקרונית בשאלת היחס בין חוקי מדינת ישראל לבין דרך-ביצועם, נוכח ידיעתה שקביעה שכזו לא תקויים בגלל עקרונותיו של משרד האוצר ?

ואם יש ממש בשאלות האלו, עולה לה שאלת-השאלות: מדוע ביהמ"ש טורח בכלל לפסוק צו מוחלט מהסוג של תחליטו מה שתחליטו אבל תעשו את זה תוך 6 חודשים, כאשר הוא יודע שהמדינה הפגינה חוסר-רצון החלטי לקבל את ההחלטה, מהסיבות הידועות לכל ?

כמובן, יגידו הקוראים בין השיטין, הרי בפסק-הדין נכתב מפורשות שאין חולק על השחיקה השיטתית בתקציבי הקופות, ומכאן עולה שבעצם בג"ץ הכריע בסוגיה וקבע שמדובר במדיניות שאיננה עולה בקנה אחד עם תכליות חוק ביטוח בריאות ממלכתי, וצריך לברך על כך. אבל למברכים על המוגמר נזכיר שהחשוב בפסק-הדין הוא הסעד האופרטיבי, והסעד שניתן כאן הוא צו שכל תוכנו מסתכם בהוראה לרשות המבצעת לקבל החלטה סופית בעניין בתוך 6 חודשים. ומה יקרה אם לא תתקבל החלטה שכזו ? ומה אם תקבל החלטה שתמשיך את השחיקה ? הרי ידוע שהמדינה לא מקיימת פסקי-דין שאינם נוחים לה. מה יעשה אז בג"ץ ? במבחן-האמת, בנכונות להיכנס לעובי-הקורה ולקבל הכרעה, הוא הרי בחר שלא להיכנס, למרות שגבולות הקונפליקט הערכי ברורים.

מספיק לקרוא את תגובתו של משרד האוצר כפי שנמסרה לדה-מארקר, כדי להבין את משמעותו האמיתית של פסק-הדין:
"עוד לפני מתן פסק הדין, פעלה המדינה על פי העקרונות שהותוו בו כדי להביא לקביעת מחיר יום אשפוז בצורה מאוזנת ועל סמך מדדים אובייקטיביים ובכך להבטיח את יציבות קופות החולים ומערכת הבריאות. המדינה תלמד את פסיקת בג"ץ, תפעל על פיו ותמשיך לפעול במתווה האמור".

ובעברית פשוטה, מבחינת משרד האוצר של מדינת ישראל, איכות שירותי הבריאות היא לא חשובה. כל שמטריד את האוצר היא יציבות מערכת הבריאות. הא ותו לא. ומי שרוצה איכות? עמדתם של מאמיני השוק הפרטי הרי ברורה. יתכבד וישלם מכיסו. 

 לקרוא - ולבכות.