זהו חלק מסדרת פוסטים בנושא אחריות רשויות ציבור בנזיקין ואחריות המחוקק בנזיקין, כמוסבר בפוסט הראשון בסדרה. את הערות השוליים ניתן למצוא בפוסט האחרון בסדרה. אלה הקישורים לכל הסדרה:
3) חקיקה בישראל
ההתפתחות ההיסטורית של אחריות רשויות הציבור בנזיקין
במשפט המקובל ובישראל
מאחר ומקור דיני הנזיקין בישראל מקורם מהמשפט המקובל האנגלי, והם, כמו גם תפישת
אחריות המדינה בנזיקין הושפעו רבות משיטת משפט זו, אדון בהתפתחות אחריות המדינה בנזיקין בשיטת המשפט האנגלי במקביל לדיון בשיטת המשפט הישראלי. בנוסף אתייחס גם להתפתחות תפישת אחריות המדינה בנזיקין במשפט של ארה"ב, מאחר גם לשיטה זו השפעה רבה על שיטת המשפט הישראלית.
באנגליה, עד למאה התשע עשרה, לא היתה לאזרחי המדינה זכות לנהל הליך משפטי אזרחי כנגד המדינה, כפי שהתגלמה במלך, אלא בהסכמתה[25]. נראה כי מקור המצב הזה הוא בשיטת השלטון הפאודלית, וכפי שנתין של שליט פאודלי לא יכול היה לתבוע אותו בבית המשפט שהיה של השליט, אלא אם הוא הסכים לכך, כך גם לא יכלו נתיני המדינה לתבוע את השליט הפאודלי העליון – המלך[26]. עם זאת עוד במאה ה-13 היה מקובל מנהג לפיו אזרח שלו טענה כנגד המלך, פנה אל המלך והעלה אותה לפניו באופן לא פורמלי והמלך, ברצותו, יכול היה להפנות את הנתין המתלונן לבתי המשפט שלו, שם תידון הטענה. מנהג זה הפך לפרוצדורה מסודרת בימיו של אדוארד הראשון, במאה ה-14, ולפיה נתין יכול היה להציג טענה משפטית כנגד המלך בדרך של בקשה להכרה בזכות ("petition of right"), שאם אושרה על ידי המלך או נציגיו, אפשרה לו לתבוע את זכותו בבתי המשפט. דחייה של הבקשה להכרה בזכות הותירה את האזרח ללא כל סעד בידו. מקובל לומר כי בקשה להכרה בזכות לא כללה תביעות בנזיקין, ככאלה, בשל הכלל שאמר שהמלך איננו יכול לעשות עוולה ("the king can do no wrong")[27]. עם זאת, ניתן היה להעלות כנגד המלך תביעות הקשורות ברכוש, שכיום נכללות בדיני הנזיקין שלנו, דוגמת מטרד ליחיד או גזל[28]. במקביל התפתחה אפשרות לעקוף את חסינותו של המלך על ידי הגשת תביעה ישירות כנגד עובד ציבור, בעילה של הסגת גבול (trespass) וזאת במקרים של פגיעה ישירה בגופו או ברכושו של התובע[29]. מעט מאוחר יותר הוכרה עילת תביעה נוספת כנגד עובדי ציבור, בגין נזק שנגרם עקב שימוש לרעה בסמכות שלטונית[30] וככל הנראה בזמן זה הוכרה האפשרות לתביעה בנזיקין של רשויות מינהל עצמאיות, כרשויות מקומיות ותאגידים ציבוריים שפעלו תוך חריגה מסמכות[31]. התפתחות מהותית נוספת בתקופה שעד המאה ה-19 היתה העתקתן של הזכויות מהמלך אל הכתר, המהווה פרסוניפיקציה של המדינה האנגלית, כתוצאה מהמעבר למונרכיה חוקתית[32]. במאה ה-19, עלייה במספר החוזים של הממשלה עם סוחרים פרטיים, וההתדיינויות שנוצרו עקב כך, הוביל לצורך לעדכן את הפרוצדורה מהמאה ה-14, צורך שמומש ב- Petitions of Right Act, 1860. לאחר שנוצרה בעקבות החוק אי-בהירות בסוג התביעות שניתן להגיש בצורה זו, נקבע שחסינות הכתר בנזיקין נשמרה גם במצב החדש[33].
זהו המצב שתואר על ידי המלומד דייסי בגאווה - "With us, every official from the Prime Minister to a constable or a collector of taxes, is under the same responsibility for every act done without legal justification as any other citizen"[34]. חרף שביעות רצונו של דייסי, המצב בו לא ניתן היה לתבוע את הכתר בנזיקין, וכן יתרונות פרוצדוראליים אחרים שנשמרו לכתר, והעובדה שגם הגשת petition of right עדיין נדרשה לאישור ה-Attorney-general הובילו למחאה ציבורית בראשית המאה העשרים. מחאה שניתן לסכמה בתיאורו של סטריט "The serious defects of a system, which merely gave an action against an individual who would probably have no funds to satisfy a judgement, were now fully recognized”[35]. המחאה הביאה ב-1921 למינויה של ועדה לבחינת המערכת המשפטית, שהמלצותיה הוגשו ב-1927, ושהיו לבטל את מוסד ה-Petition of right ולאפשר לתבוע את הכתר בנזיקין באופן חופשי[36]. המלצות הועדה לא מומשו, ובמקום זאת התגבש הנוהל, שקודם לכן היה מנהג, לפיו המדינה ניצבת מאחורי כל עובד ציבור שנפגע, ומשלמת במקומו כל נזק והוצאות שנפסקו כנגדו[37]. נוהל זה הביא לתביעות פיקטיביות, שזכו לביקורת על ידי בית הלורדים, ולאחר שנדחו 2 תביעות כאלה[38], ולאור המחאה כנגד כמות תאונות הדרכים בהן היו מעורבים רכבי ממשלה, נחקק ה-Crown Proceedings Bill, 1947 שהיה מבוסס על המלצות הועדה מ-1927, עם שינויים, אשר נכנס לתוקפו ב-1 לינואר 1948[39]. חוק זה ביטל את מוסד ה-petition in right והכיר באפשרות של תביעת הכתר בנזיקין.
אנגליה לא היתה יחידה במהלך בכיוון הזה. ברחבי חבר העמים הבריטי עברו חוקים דומים במהלך המחצית הראשונה של המאה ה-20[40]. מעבר לאוקיינוס, בארה"ב, עבר שנה לפני-כן, ב-1946, ה-Federal Tort Claims Act, חוק שהטיל אחריות בנזיקין על הממשל הפדרלי.
לכאורה נראה שלתפישת חסינות הכתר לא היה מקום במושבות לאחר 1776. אך בפועל לא היו הדברים כך. בעניין Chisholm v. Georgia
בית המשפט העליון של ארה"ב, הסתמך על פיסקה 2 בסעיף 3 לחוקה שנוסחה -
“The judicial power shall extend to all cases, in law and equity, arising under this Constitution, the laws of the United States, and treaties made, or which shall be made, under their authority;--to all cases affecting ambassadors, other public ministers and consuls;--to all cases of admiralty and maritime jurisdiction;--to controversies to which the United States shall be a party;--to controversies between two or more states;--between a state and citizens of another state; … “[41]
ובהתאם לזאת הכריע כי אזרח מדינה אחת יכול לתבוע מדינה אחרת, ואם מדינת ג'ורג'יה לא תשלח את נציגיה למשפט, יינתן פסק דין כנגדה[42]. המדינות, שקועות בחובות ומודעות להשלכות הפיננסיות של פסיקה זו, פעלו לתיקון המצב, והביאו ב-1798 לתיקון ה-11 לחוקה, הקובע כי –
“The judicial power of the United States shall not be construed to extend to any suit in law or equity, commenced or prosecuted against one of the United States by citizens of another state, or by citizens or subjects of any foreign state”[43].
במקביל, נפסקו כמה הלכות שקבעו כי אזרח מדינה יוכל לתבעה רק אם תיתן את הסכמתה[44], וכך הכתה לה שורש תפישת חסינות הריבון, שמקורה בחסינותו האישית של המלך, בארצות הברית של אמריקה, 22 שנה לאחר עצמאותן של אלה מעולו של הכתר הבריטי. במשך השנים ניתנו הצדקות נוספות, מודרניות במהותן, לחסינות המדינה בנזיקין, בדמות הטיעונים נגד הטלת אחריות בנזיקין על המדינה שהובאו לעיל[45].
במהלך המאה ה-19, אזרח מדינה שרצה לזכות בסעד כנגד אחת המדינות או כנגד ארה"ב, נדרש לפנות בעתירה לקונגרס, הגוף שבידיו הסמכות הריבונית השיורית , ולפרט את טענתו. אם הקונגרס אכן השתכנע והחליט לפצות את אותו אדם, הרי שהיה מעביר חוק ספציפי לשם כך[46].
ההליך זכה לביקורת רבה, בגלל הקושי לברר את העובדות, בשל ההשפעה של אנשים מסויימים שיכלו להופיע בפני ועדות הקונגרס מטעם העותר, בשל הצורך באישור שני הבתים של הקונגרס לחוק המפצה, ובשל האפשרות שתקופת קונגרס תגיע לקיצה במהלך דיון בעתירה, והצורך להתחיל בדיון מחדש בקונגרס החדש; על כל אלה האפילה הבעייה של בזבוז זמנו של הקונגרס[47]. לכן, בסדרת חיקוקים באמצע המאה ה-19, הוקם טריבונל שמונה על ידי הנשיא, והוענקה לו סמכות לחקור, לדון ולהכריע בעתירות כאלה, למעט עתירות בנזיקין[48], אך לרבות עתירות בנוגע לרכוש, שחלקן ניתן למצוא בדיני הנזיקין שלנו. במהלך השליש הראשון של המאה ה-20 החלה מגמת חקיקה שהתירה תביעות בסכומים קטנים בנזיקין[49]. כל אלה לא סייעו בהורדת הנטל מעל הקונגרס, אליו המשיכו להגיע אלפי עתירות, ולאור הזמן הרב שהוקדש לעתירות אלה, החל הקונגרס, מאז 1929, לדון ביוזמות חקיקה שמטרתן לאפשר לתבוע את ארה"ב בנזיקין[50]. יוזמות אלה הבשילו לחוק רק ב-1946, כשה-Federal Torts Claims Act[51] התקבל, והעניק סמכות שיפוט בתביעות נזיקין מסויימות נגד ארצות הברית והרשויות הפדרליות לבתי המשפט הפדרליים[52]. במדינות השונות החלו לפעול גם כן בכיוון של הכרה באחריות בנזיקין, כל מדינה באופן נפרד, ובדרך שונה, חקיקתית או פסיקתית[53].
ולאחר סקירה זו של המצב המשפטי בעולם המשפט המקובל, נתמקד בארץ ישראל המנדטורית.
"לשיטת המשפט של ארץ ישראל בשנות השלושים, שהיתה בנויה על המשפט העות'מאני, לא היו דיני נזיקין"[54]. כך מתארת המלומדת פ. להב את שיטת המשפט המנדטורית. המחוקק המנדטורי הביא דיני נזיקים משלו עם פקודת הנזיקים האזרחיים, 1944 אשר נכנסה לתוקפה רק ב-1947, כשנכנסו לתוקפם הסדרים בעניין ביטוח[55]. אין זה ברור האם אכן נכונה טענתה של המלומדת פ. להב בדבר העדרם של דיני נזיקין בארץ ישראל המנדטורית עד 1947[56], אך ברור כי ב-1947, עת באנגליה ובארה"ב הוכרה האפשרות לתביעות נזיקין כנגד המדינה, נכנסה לתוקפה בארץ ישראל פקודת הנזיקים האזרחיים, 1944 שקבעה בסעיף 4(1) שאין להגיש תביעה בנזיקין כנגד המדינה[57].
כלל חסינות זה סוייג בצורה דומה לסייגים שהיו במשפט האנגלי – חסינות המדינה בנזיקין תחול "פרט למקרים שבהם ניתנה במפורש הוראה אחרת", וכן תוך מתן היתר להגשת תביעה כנגד עובד הציבור עצמו, אשר יהא אחראי באופן פרטי, בגין מעשיו כעובד ציבור.
סעיף 4(2) לפקודה העניק לעובד הציבור הגנה, אם הפעולה הייתה בגדר הרשאתו החוקית, או שהוא האמין שכך הם פני הדברים, בתום לב. סעיף 4(3) קבע שאין לתבוע עובד ציבור בגין אחריותו השילוחית על פעולה של שלוחו, אלא אם כן אלא אם אושררה אחריות זו[58].
במדינת ישראל, בראשית ימיה, למרות השינוי שבמעבר מהמשטר המנדטורי למדינה דמוקרטית עצמאית, הביא החשש שהמדינה לא תוכל לעמוד בעומס הכספי של אחריות בנזיקין לשמירה על המצב החוקי שירשה המדינה הצעירה מהמנדט, ובפועל שילמה המדינה תשלומי חסד[59].
לאחר כ-4 שנות עצמאות הגיעה הממשלה למסקנה שהיא תוכל לעמוד בנטל האחריות בנזיקין, וכי הדבר לא יפגע בניהול השלטון ולא יטיל עומס כבד מדי. ב-1952 פורסמה הצעת חוק הנזיקים האזרחיים(אחריות המדינה), תשי"ב – 1952[60] שבדברי ההסבר לה נכתב ש"החוק המוצע בא להנהיג שינוי יסודי במצב החוקי הקיים בהטילו על המדינה אותה מידה של אחריות למעשי זולתה שבה נושא אדם רגיל לרבות גוף משפטי...והסובל נזק מחמת עשיה או חדלה של פקיד, חייל או אדם אחר שהמדינה אחראית לו בהתאם לאמור, יוכל להשיג את הפיצוי המגיע לו בדרך המשפטית הרגילה, בזכות ולא בחסד"[61]. נוסחו הסופי של חוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה), תשי"ב –1952[62], שנכנס לתוקפו ב-31/3/1952, שונה, ומעיד על כך שבנקודת ההכרעה בחרה מדינת ישראל בדרך ביניים בין תפישת האחריות בנזיקין שתוארה בהצעת החוק, למצב ששרר בעת שהוגשה.
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה