זהו חלק מסדרת פוסטים בנושא אחריות רשויות ציבור בנזיקין ואחריות המחוקק בנזיקין, כמוסבר בפוסט הראשון בסדרה. את הערות השוליים ניתן למצוא בפוסט האחרון בסדרה. אלה הקישורים לכל הסדרה:
טענה נוספת אפשרית היא כי ניתן לצפות ממחוקק זהיר וסביר שילמד להכיר את הנושא אותו הוא מבקש להסדיר בחקיקה, וכי מעשה החקיקה ייעשה בצורה מודעת. זוהי נקודת המוצא של הפסיקה, המדברת על "כוונת המחוקק". נראה כי הדרך לזהות את "כוונת הכנסת" היא בזיהוי כוונתם של חברי הכנסת המצביעים על הצעת החוק. ומכאן, שתאורטית, במקרה בו רוב חברי הכנסת שחוקקו חוק מסויים לא הבינו את הנושא, לא ניסחו את החוק כראוי, או שטעו בניסוח עקב חוסר עיון מספיק, ניתן לטעון להתרשלות היכולה להקים אחריות בנזיקין[211]. דוגמא זו איננה תאורטית בלבד.
בחינת הליכי החקיקה של הכנסת מהזמן האחרון, מלמדת על מקרים בהם נטען כי חברי הכנסת המצביעים לא הבינו את הנושא עליו הם מצביעים. כך בנוגע לחוק גיל פרישה, התשס"ד – 2004[212] נטען כי חברי הכנסת טעו או הוטעו באשר להעלאת גיל הפרישה לנשים[213]. בנוגע לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), התשס"ד-2004[214] נטען בעתירה לבג"ץ שהגישה האגודה לזכויות האזרח כי נפלו פגמים מהותיים בהליך חקיקתו, כתוצאה מהיקפו של החוק והזמן הקצר שארכה חקיקתו[215]. חוק ההסדרים, שמקורו כתכנית חירום לייצוב המשק ב-1985, משמש מאז ככלי חקיקתי בידי הממשלה, לביצוע שינויים ניכרים בחוקים שונים, מדי שנה, כשהדיון בשינויים הוא מוגבל, הן בשל היקף החוק כולו, והן בשל מגבלות הזמן הנדרש להעברת התקציב, ובצורה זו, כעולה מהעתירה, נדונים עשרות רבות של סעיפים בשעות מעטות. לעתירה האמורה צורפו 11 תצהירים של חברי כנסת מהקואליציה והאופוזיציה בהם תואר הליך החקיקה המזורז של החוק, במהלכו נדרשו לגבש עמדה ולהצביע לגבי תיקוני חוק בחוקים שונים, ללא זיקה זה לזה, כאשר נוסח הצעת חוק ההסדרים הונחה על שולחנם לראשונה ימים ספורים בלבד לפני ההצבעה בקריאה הראשונה, וכי במהלך אותם ימים נדרשו אף להצעת חוק התקציב לשנת 2004, דבר שהחמיר עוד יותר את מצוקת הזמן שעמד לרשותם[216]. לדעתי, היחס בין היקף החוק לזמן שבו נחקק בהחלט מאפשר העלאת טיעון בדבר רשלנות בחקיקה, שכן בעוד שניתן לחזות שלגבי כל חוק יהיו בין חברי הכנסת שלא ינסו לרדת לעומקו, ואף יצביעו ללא הכרת הצעת החוק ואך משיקולים פוליטיים, קשה לקבל מצב בו ההבנה איננה נובעת מחוסר עניין, אלא מהעדר אפשרות טכנית להגיע לבקיאות בחוק המוצע. לדעתי, ראוי לאפשר למי שניזוק מחקיקה כזו, שבהכנתה לא היתה התייחסות לאפשרות הפגיעה בו, וזאת לאור העדרו של זמן סביר לצורך בחינת השיקולים השונים שמנע את הפעלת שיקול הדעת הרחב של הכנסת באופן נאות, לתבוע את מדינת ישראל בנזיקין על מעשה החקיקה הרשלני.
אפשרות נוספת לאחריות נזיקית היא מחדל מחקיקה. כך למשל, המנעות הכנסת במשך זמן רב מלהסדיר את תחום הפנסיה, עליה אף נמתחה ביקורת בפסיקה[217], עשויה להחשב כעילת תביעה למי שהגיע לגיל פרישה ללא משאבים מספקים לקיום. יש במקרה מעין זה דמיון לעובדות פסק הדין בעניין מרכז ברוך וציפורה בו הכריע העליון שיש לבדוק את הסיבות לעיכוב בפעולת הרשות הציבורית. ואולם, זוהי גם סוגיה המאירה את הבעייתיות הרבה שבהטלת אחריות בנזיקין על נושא שבו שיקול הדעת הוא רחב, ובמיוחד בדיון במחדל. שהרי ההמנעות מהסדר כזה ניתנת להנמקה בסיבות שונות, של יכולות המעבידים והעובדים במשק, של סוגי משטרי פנסיה זמינים והקושי להכריע ביניהם, מגבלות תקציביות של המשק, ומכאן שהמחדל איננו בהכרח רשלני[218].
בדיון זה, יש לזכור כי לא כל מעשה חקיקה של הכנסת הוא רחב-היקף. יש והכנסת מחוקקת חוקים שמטרתם ספציפית, דוגמת חוק בית חולים באשדוד (הקמה והפעלה), התשס"ב –2002[219] וחוק בית הספר החקלאי מקוה ישראל, תשל"ו-1976[220], שני חוקים שבהם הוראות שונות שיש בהן כדי להזיק[221], ושההכרעה בהם אומנם התקבלה מכוח שיקול הדעת הרחב של הכנסת, אך בהקשר ספציפי מאוד, שאולי אף דומה יותר לפעולה מנהלית מאשר לפעולה חקיקתית.
קיימת הסכמה בקרב המלומדים כי ביקורת על רשויות ציבור בעזרת דיני הנזיקין תרחיב ותעמיק את הביקורת השיפוטית על רשויות ציבור[229]: במצבים בהם מעשה מינהלי נעשה ואין להשיבו, תרופות האכיפה המנהליות של ציווי אינן מועילות, ובמצבים אלה לפיצוי הנזיקי יש ערך; אי הסבירות הנזיקית היא רחבה יותר מאי הסבירות המנהלית; דיני הנזיקין מעמידים לניזוק עילות תביעה גם בגין אחריות חמורה ומוחלטת גם כאשר התנהגות המזיק סבירה; טיעונים דומים ניתן להעלות בנוגע לכנסת, בניסיון לתמוך בהטלת אחריות בנזיקין על הכנסת בגין מעשי חקיקה.
3) חקיקה בישראל
האפשרות להטיל אחריות על המחוקק בנזיקין
כאמור לעיל, אין בחוק הישראלי הוראה מפורשת המעניקה חסינות לכנסת, וזאת בניגוד לחברי הכנסת, להם מוענקת חסינות רחבה בחוק חסינות חברי הכנסת[203]. אומנם המלומדים רובינשטיין ומדינה מתייחסים אל החסינות העניינית, כאילו היא חלה גם על הכנסת עצמה, אך זאת ללא כל הנמקה[204], ולדעתי גם ללא כל הצדקה. בהעדר חקיקה ספציפית, ניתן לפנות לחוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה), ההסדר הכללי בנוגע לאחריות המדינה בנזיקין, וממנו ניתן ללמוד שהמדינה, האחראית בנזיקין על רשלנות שבמעשה, אחראית גם על רשלנות שבמעשי חקיקה.
נראה כי מדובר בחסר. "המסקנה של חסר תבוא אם פירוש החוק על פי תכליתו מוביל למסקנה כי החוק ביקש להסדיר את הסוגיה, אך לא השיג את מטרתו זו. חסר - משמעותו אי-שלמות של ההסדר החקיקתי הנוגד את תכליתו"[205], ובהעדר הכרעה בחוק, נפנה לפסיקה[206] – להלכת לוי. לכנסת, בהיותה "בית הנבחרים של המדינה"[207], מוקנה שיקול דעת רחב בהליכי החקיקה, בתורת הריבון העליון[208]. זהו שיקול דעת שאיננו מוגבל בקריטריונים, ושבהתחשב באופי המייצג של הכנסת וחבריה נועד לאזן בין אינטרסים חברתיים שונים. לכן, לפי הלכת לוי תהיה הכנסת אחראית בנזיקין על מעשי חקיקה לפי חריג שיקול הדעת. כלומר - רק אם ביקורת על הצד הפרוצדורלי של הליכי החקיקה תעיד על התרשלות של הכנסת שהביאה לנזק.
בהיבט זה בולט ההבדל בין הדרך בה בחר השופט שמגר בלוי, של חסינות מוגבלת לרשות ציבור המפעילה שיקול דעת רחב, לבין החסינות המוחלטת הניתנת באנגליה ובארה"ב לרשויות אלה: באנגליה, שגם בה אין ככל הנראה התייחסות מפורשת לחסינות הרשות המחוקקת בנזיקין, ההוראה המרכזית של ה-Crown Proceedings Act, 1947, בסעיף 2(1) מאפשרת לכאורה פרשנות של אחריות הכתר בגין מעשי חקיקה, בשל קביעתה שהכתר יהא אחראי בנזיקין "in respect of torts committed by its servants or agents". עם זאת נראה שהפרלמנט,
ה-agent of the crown, אשר מבצע את פעולות החקיקה והמפעיל סמכות רשות המעורבת בהפעלת שיקול דעת לגבי מדיניות שעמה חובה כלפי הציבור כולו, לא יימצא אחראי בנזיקין, ושתביעה כזו תדחה כלא שפיטה, לאור ההלכות האנגליות שהובאו לעיל.
בארה"ב ניתן למצוא התייחסות מפורשת למעשי חקיקה בסעיף (i)2680 שבפרק 28 ב- U.S.C (לשעבר ה-Federal Torts Claims Act), המסייג את הסרת החסינות לגבי–
"Any claim for damages caused by the fiscal operations of the Treasury or by the
העובדה שהמחוקק האמריקאי ראה לנכון להתייחס באופן ספציפי לחקיקה בנושאי כספים, מעלה פתח לטענה שהחריג של חסינות המדינה הקבוע בסעיף (a) 2680 הקובע חסינות למדינה בהפעלת סמכות עם שיקול דעת (discretion), במחדל משימוש בסמכות כזו, ובהפעלת סמכות כזו תוך שימוש לרעה, לא נועד לחול על מעשי חקיקה אחרים. עם זאת, לאור הגישה המרחיבה של הפסיקה של ארה"ב בנוגע לסמכויות שיש בהן שיקול דעת, שהובאה לעיל, סביר מאוד לומר שתביעה על אחריות הרשות המחוקקת בנזיקין בגין רשלנות לא תצלח.
אנסה להדגים כמה מקרים בהם בחינה של הליכי החקיקה, עשויה להצדיק הטלת אחריות בנזיקין: ניתן לטעון שמעשה חקיקה שלא קדמה לו בדיקה של המצב המשפטי במדינות אחרות, ושלא קדם לו נסיון לבירור תוצאותיה של חקיקה דומה לזו המוצעת, שכבר נחקקה במדינות אחרות, הוא מעשה חקיקה רשלני. יש בטענה זו משום נסיון קביעה של סטנדרט התנהגות חדש עבור בית המחוקקים, אך כפי שנאמר כבר בהקשרים אחרים, בית המשפט עושה כן בכל פעם בה הוא מתמודד עם נושא חדש, או כאשר הדבר רצוי בעיניו[210].
טענה נוספת אפשרית היא כי ניתן לצפות ממחוקק זהיר וסביר שילמד להכיר את הנושא אותו הוא מבקש להסדיר בחקיקה, וכי מעשה החקיקה ייעשה בצורה מודעת. זוהי נקודת המוצא של הפסיקה, המדברת על "כוונת המחוקק". נראה כי הדרך לזהות את "כוונת הכנסת" היא בזיהוי כוונתם של חברי הכנסת המצביעים על הצעת החוק. ומכאן, שתאורטית, במקרה בו רוב חברי הכנסת שחוקקו חוק מסויים לא הבינו את הנושא, לא ניסחו את החוק כראוי, או שטעו בניסוח עקב חוסר עיון מספיק, ניתן לטעון להתרשלות היכולה להקים אחריות בנזיקין[211]. דוגמא זו איננה תאורטית בלבד.
בחינת הליכי החקיקה של הכנסת מהזמן האחרון, מלמדת על מקרים בהם נטען כי חברי הכנסת המצביעים לא הבינו את הנושא עליו הם מצביעים. כך בנוגע לחוק גיל פרישה, התשס"ד – 2004[212] נטען כי חברי הכנסת טעו או הוטעו באשר להעלאת גיל הפרישה לנשים[213]. בנוגע לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), התשס"ד-2004[214] נטען בעתירה לבג"ץ שהגישה האגודה לזכויות האזרח כי נפלו פגמים מהותיים בהליך חקיקתו, כתוצאה מהיקפו של החוק והזמן הקצר שארכה חקיקתו[215]. חוק ההסדרים, שמקורו כתכנית חירום לייצוב המשק ב-1985, משמש מאז ככלי חקיקתי בידי הממשלה, לביצוע שינויים ניכרים בחוקים שונים, מדי שנה, כשהדיון בשינויים הוא מוגבל, הן בשל היקף החוק כולו, והן בשל מגבלות הזמן הנדרש להעברת התקציב, ובצורה זו, כעולה מהעתירה, נדונים עשרות רבות של סעיפים בשעות מעטות. לעתירה האמורה צורפו 11 תצהירים של חברי כנסת מהקואליציה והאופוזיציה בהם תואר הליך החקיקה המזורז של החוק, במהלכו נדרשו לגבש עמדה ולהצביע לגבי תיקוני חוק בחוקים שונים, ללא זיקה זה לזה, כאשר נוסח הצעת חוק ההסדרים הונחה על שולחנם לראשונה ימים ספורים בלבד לפני ההצבעה בקריאה הראשונה, וכי במהלך אותם ימים נדרשו אף להצעת חוק התקציב לשנת 2004, דבר שהחמיר עוד יותר את מצוקת הזמן שעמד לרשותם[216]. לדעתי, היחס בין היקף החוק לזמן שבו נחקק בהחלט מאפשר העלאת טיעון בדבר רשלנות בחקיקה, שכן בעוד שניתן לחזות שלגבי כל חוק יהיו בין חברי הכנסת שלא ינסו לרדת לעומקו, ואף יצביעו ללא הכרת הצעת החוק ואך משיקולים פוליטיים, קשה לקבל מצב בו ההבנה איננה נובעת מחוסר עניין, אלא מהעדר אפשרות טכנית להגיע לבקיאות בחוק המוצע. לדעתי, ראוי לאפשר למי שניזוק מחקיקה כזו, שבהכנתה לא היתה התייחסות לאפשרות הפגיעה בו, וזאת לאור העדרו של זמן סביר לצורך בחינת השיקולים השונים שמנע את הפעלת שיקול הדעת הרחב של הכנסת באופן נאות, לתבוע את מדינת ישראל בנזיקין על מעשה החקיקה הרשלני.
אפשרות נוספת לאחריות נזיקית היא מחדל מחקיקה. כך למשל, המנעות הכנסת במשך זמן רב מלהסדיר את תחום הפנסיה, עליה אף נמתחה ביקורת בפסיקה[217], עשויה להחשב כעילת תביעה למי שהגיע לגיל פרישה ללא משאבים מספקים לקיום. יש במקרה מעין זה דמיון לעובדות פסק הדין בעניין מרכז ברוך וציפורה בו הכריע העליון שיש לבדוק את הסיבות לעיכוב בפעולת הרשות הציבורית. ואולם, זוהי גם סוגיה המאירה את הבעייתיות הרבה שבהטלת אחריות בנזיקין על נושא שבו שיקול הדעת הוא רחב, ובמיוחד בדיון במחדל. שהרי ההמנעות מהסדר כזה ניתנת להנמקה בסיבות שונות, של יכולות המעבידים והעובדים במשק, של סוגי משטרי פנסיה זמינים והקושי להכריע ביניהם, מגבלות תקציביות של המשק, ומכאן שהמחדל איננו בהכרח רשלני[218].
בדיון זה, יש לזכור כי לא כל מעשה חקיקה של הכנסת הוא רחב-היקף. יש והכנסת מחוקקת חוקים שמטרתם ספציפית, דוגמת חוק בית חולים באשדוד (הקמה והפעלה), התשס"ב –2002[219] וחוק בית הספר החקלאי מקוה ישראל, תשל"ו-1976[220], שני חוקים שבהם הוראות שונות שיש בהן כדי להזיק[221], ושההכרעה בהם אומנם התקבלה מכוח שיקול הדעת הרחב של הכנסת, אך בהקשר ספציפי מאוד, שאולי אף דומה יותר לפעולה מנהלית מאשר לפעולה חקיקתית.
מקרה נוסף אותו יש לבחון הוא מצב בו חברי בית המחוקקים פועלים תחת שיקולים זרים, דוגמת שוחד[222]. האין לבחון את האפשרות לפצות את מי שניזוק על ידי חוק שחוקק בזדון ?
חסם גדול בפני הטלת אחריות בנזיקין על המחוקק בישראל הוא סטנדרט ההתנהגות המיוחד שביהמ"ש מתווה לגבי המחוקק. כך בבג"ץ Nimrodi נ' יו"ר הכנסת[223] בו נדונה הצעת חוק בנוגע לבורסה, טענה העותרת כי על ביהמ"ש היה להכריז על הדיון בועדת הכספים בהכנת ההצעה לקריאה שניה ושלישית כבטל וכך גם על ההליכים שלאחריו , שכן לא ניתנה לעותרת (לטענתה הנפגעת היחידה מחלק בהוראת התחולה) הזדמנות להופיע ולטעון טענותיה בפני ועדת הכספים, ולהשיב על טענות של נציגי הבורסה, שהוזמנו וטענו בפני ועדת הכספים. השופט ברק הכריע בהסכמת השופטים ש. לוין וד. לוין כי בעוד שאי קיום שלב בהליך החקיקה לפי הוראות תקנון הכנסת עלול להביא לבטלות הליך החקיקה כולו, הרי שאין מוטלת על הכנסת חובה לשמוע את כל מי שמושפע מחקיקתה, להבדיל מהרשויות המבצעות, והנימוק לכך הוא ש"הטלת חובת שמיעה כזו היתה משבשת את הליך החקיקה של המחוקק העליון בשיטת המשפט". ה'שמיעה' של הכנסת, הסביר השופט ברק איננה נעשית "בדרך של שמיעה 'אינדיבידואלית', אלא בדרך של שמיעה 'מוסדית', הנובעת מעצם המבנה של הכנסת, המורכבת מחברי כנסת, החברים בסיעות ובמפלגות, המייצגים קשת של השקפות ודעות. בחקיקתו של כל חוק באים לידי ביטוי השקפות אלה, ובכך ניתן ביטוי - ולו כללי - לעקרון השמיעה. מעבר לכך אין לדרוש מהכנסת בפועלה כרשות מחוקקת"[224]. סטנדרט זה מפחית מאוד מהיכולת לטעון על התרשלות בפעולתה של הכנסת, שכן תפישת השמיעה ה'מוסדית' יש בה למעשה חזקה שאיננה ניתנת לסתירה, שהכנסת תמיד מודעת למגוון השיקולים הנדרשים, בכל מעשה חקיקה שהיא מוציאה מתחת ידיה.
אומנם בית המשפט העליון הישראלי נחשב כמעורב בהליכי בית המחוקקים במידה רבה בהרבה מהמקובל במדינות אחרות[225] אך בפועל גישתו היא גישה של ריסון מירבי בהתערבות בהליכי ביניים בחקיקת הכנסת[226] ובפסילת חוק של הכנסת[227]. מצב זה בדיון בתביעה נזיקית אזרחית כנגד הרשות המחוקקת, מנבא סיכויי הצלחה נמוכים של תביעה כזו. וזאת בנוסף לעצם התמונה הבעייתית - בהקשר של הפרדת רשויות – של חבר כנסת הניצב על שולחן העדים ונדרש להשיב מה היה המניע להצבעה כזו או אחרת. תמונה שיש בה גם בעייתיות דיונית לאור חוק חסינות חברי הכנסת.
אומנם בית המשפט העליון הישראלי נחשב כמעורב בהליכי בית המחוקקים במידה רבה בהרבה מהמקובל במדינות אחרות[225] אך בפועל גישתו היא גישה של ריסון מירבי בהתערבות בהליכי ביניים בחקיקת הכנסת[226] ובפסילת חוק של הכנסת[227]. מצב זה בדיון בתביעה נזיקית אזרחית כנגד הרשות המחוקקת, מנבא סיכויי הצלחה נמוכים של תביעה כזו. וזאת בנוסף לעצם התמונה הבעייתית - בהקשר של הפרדת רשויות – של חבר כנסת הניצב על שולחן העדים ונדרש להשיב מה היה המניע להצבעה כזו או אחרת. תמונה שיש בה גם בעייתיות דיונית לאור חוק חסינות חברי הכנסת.
מאידך גיסא, יש לזכור שתפישת האיזונים והבלמים העומדת במרכז תפישת הפרדת הרשויות המודרנית, מחייבת כלי בקרה בין הרשויות[228]. דווקא נוכח עוצמתה של הכנסת, במקרה המתאים בו תידון שאלת אחריותה האזרחית של הכנסת בגין מעשי חקיקה, שהיא למעשה אחריותה של המדינה, ולא של חברי-הכנסת עצמם, האומנם לא תהיה תועלת באמצעי בקרה נוסף, בגין חשיבותו בהיבט המצומצם של ההגנה על האזרחים מהמחוקק המזיק?
קיימת הסכמה בקרב המלומדים כי ביקורת על רשויות ציבור בעזרת דיני הנזיקין תרחיב ותעמיק את הביקורת השיפוטית על רשויות ציבור[229]: במצבים בהם מעשה מינהלי נעשה ואין להשיבו, תרופות האכיפה המנהליות של ציווי אינן מועילות, ובמצבים אלה לפיצוי הנזיקי יש ערך; אי הסבירות הנזיקית היא רחבה יותר מאי הסבירות המנהלית; דיני הנזיקין מעמידים לניזוק עילות תביעה גם בגין אחריות חמורה ומוחלטת גם כאשר התנהגות המזיק סבירה; טיעונים דומים ניתן להעלות בנוגע לכנסת, בניסיון לתמוך בהטלת אחריות בנזיקין על הכנסת בגין מעשי חקיקה.
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה