כידוע לכולנו, הממשלה ה-34 ההולכת ומתרקמת לה מביאה איתה כמה סוגיות משפטיות מעניינות. בפוסט הזה נעיין מעט בנושא של הרחבת מספר השרים בממשלה והטענה ששינוי ההסדר מחייב רוב מיוחד של 70 חברי-הכנסת.
סעיף 5 לחוק יסוד:הממשלה (זהירות: קובץ וורד!) קובע:
תאמרו - אפשר היה לבנות קואליציות יציבות גם עם ממשלות קטנות יותר.
אשיב: אולי. עובדה שלאורך ההיסטוריה של מדינת ישראל, מאז שנות ה-60, הממשלות מונות כמעט תמיד מעל ל-20 שרים (חריג בולט הוא ממשלת נתניהו הראשונה, שמנתה 18 שרים, בהתאם להוראות החוק אז. כשאהוד ברק עלה לשלטון אחרי נתניהו, החוק תוקן ואיפשר ממשלה גדולה יותר. מבט מפוכח לאחור מלמד שזה לא הועיל בהרבה ליציבות ממשלתו של ברק (שהתמודדה עם אתגרים קשים ביותר), אבל תמיד אפשר יהיה לתהות האם ממשלתו הראשונה של נתניהו היתה מחזיקה מעמד זמן רב יותר, לו היו בה יותר שרים).
בכנסת הקודמת נעשה מהלך חוקי שתכליתו להגביל את מספר חברי הממשלה. על פי ההסדר הקבוע בסעיף 5(ו) לחוק יסוד: הממשלה, ההגבלה חלה, אלא אם הכנסת תומכת בהגדלת הממשלה, "ברוב של שבעים חברי הכנסת לפחות". כעת, על פי דיווחי התקשורת, מבקשת הקואליציה לתקן את הסעיף הזה בחוק, כדי לאפשר ממשלה בכל גודל. מצד שני, מנסה האופוזיציה להוביל מהלכים משפטיים שתכליתם לפסול את התיקון על רקע הטענה שאם היה צריך רוב של 70 חברי-הכנסת לאשר ממשלה גדולה יותר, הרי שבהכרח נדרש רוב כזה עבור התיקון.
קשה לי להבין איך טענה כזו זוכה להתייחסות רצינית. נראה לי, על פניה, שהיא חסרת-בסיס מבחינה משפטית.
מדוע?
נקודת המוצא במשטר השריון בחוק הישראלי (המכונות הוראות 'נוקשות') היא פשוטה. בהעדר הוראה משריינת, כל עוד לא נחקק חוק יסוד: החקיקה, יכולה הכנסת לשנות כל חוק ברוב של 2 חברי כנסת מול חבר כנסת אחד. רוב מינימלי כזה נדרש בכל אחת מההצבעות במליאה. וזה הכלל גם לגבי חוקי-יסוד. ראוי לסייג שתאורטית, אם נקבל דברים שנאמרו בפסק-הדין בעניין בנק המזרחי כהלכה (רוב הדברים שנאמרו שם נאמרו כאוביטר), הרי שאפשר לתקן חוקי-יסוד בישראל רק באמצעות חוקי-יסוד אחרים. ממילא, זהו הנוהג המקובל. כלומר, המבקש לתקן חוק-יסוד שאין לגביו הוראת שריון, יעשה זאת בחוק יסוד אחר, ברוב של 2:1.
אילו הוראות שריון יש בחוק הישראלי?
האם ייתכן שבמקביל לסעיף הזה, יש לנו באותו חוק גם הוראת נוקשות במשתמע ?
ברור שמבחינת לשון סעיף 5(ו), זה לא מה שנאמר בו.
עוד ברור שיש סעיף נוקשות ברור בתוך החוק, והוא שותק לגבי הסעיף המסויים הזה.
כך שמבחינת הפרשנות העולה מלשון הטקסט, נראית הטענה של שריון אחר לסעיף 5(ו), איך נאמר בעדינות, חסרת-בסיס.
אפשר היה לסיים כאן, ובכל זאת, אולי נתאמץ? הרי אנו חיים בשיטת-משפט עם כל-כך מעט שריונים, כל-כך מעט נוקשות, ואולי כדאי לנצל כל הזדמנות כדי להגן על החוקה שלנו ולשריינה?
איך נבחן זאת ? בואו נברר יחד - מה היתה כוונת המחוקק ?
סעיף 5 לחוק יסוד:הממשלה (זהירות: קובץ וורד!) קובע:
"5. (א) הממשלה מורכבת מראש הממשלה ומשרים אחרים.הממשלה הקודמת, כידוע, מנתה יותר מ-19 שרים. באופן כללי, הרכבן של רוב הכנסות בישראל מקשה מאוד על הקמתן של קואליציות יציבות בלי הממשלה גדולה מספיק.
(ב) ראש הממשלה יהיה מבין חברי הכנסת; שר אחר יכול שיהיה שלא מבין חברי הכנסת.
(ג) שר יהיה ממונה על משרד.
(ד) אחד השרים שהוא חבר הכנסת יכול שיהיה ממלא מקום ראש הממשלה.
(ה) שר יכול שיהיה סגן ראש הממשלה.
(ו) מספר חברי הממשלה, ובכלל זה ראש הממשלה, לא יעלה על 19, אלא אם כן הביעה הכנסת אמון בממשלה או החליטה לאשר צירוף שרים לממשלה, ברוב של שבעים חברי הכנסת לפחות."
תאמרו - אפשר היה לבנות קואליציות יציבות גם עם ממשלות קטנות יותר.
אשיב: אולי. עובדה שלאורך ההיסטוריה של מדינת ישראל, מאז שנות ה-60, הממשלות מונות כמעט תמיד מעל ל-20 שרים (חריג בולט הוא ממשלת נתניהו הראשונה, שמנתה 18 שרים, בהתאם להוראות החוק אז. כשאהוד ברק עלה לשלטון אחרי נתניהו, החוק תוקן ואיפשר ממשלה גדולה יותר. מבט מפוכח לאחור מלמד שזה לא הועיל בהרבה ליציבות ממשלתו של ברק (שהתמודדה עם אתגרים קשים ביותר), אבל תמיד אפשר יהיה לתהות האם ממשלתו הראשונה של נתניהו היתה מחזיקה מעמד זמן רב יותר, לו היו בה יותר שרים).
בכנסת הקודמת נעשה מהלך חוקי שתכליתו להגביל את מספר חברי הממשלה. על פי ההסדר הקבוע בסעיף 5(ו) לחוק יסוד: הממשלה, ההגבלה חלה, אלא אם הכנסת תומכת בהגדלת הממשלה, "ברוב של שבעים חברי הכנסת לפחות". כעת, על פי דיווחי התקשורת, מבקשת הקואליציה לתקן את הסעיף הזה בחוק, כדי לאפשר ממשלה בכל גודל. מצד שני, מנסה האופוזיציה להוביל מהלכים משפטיים שתכליתם לפסול את התיקון על רקע הטענה שאם היה צריך רוב של 70 חברי-הכנסת לאשר ממשלה גדולה יותר, הרי שבהכרח נדרש רוב כזה עבור התיקון.
קשה לי להבין איך טענה כזו זוכה להתייחסות רצינית. נראה לי, על פניה, שהיא חסרת-בסיס מבחינה משפטית.
מדוע?
נקודת המוצא במשטר השריון בחוק הישראלי (המכונות הוראות 'נוקשות') היא פשוטה. בהעדר הוראה משריינת, כל עוד לא נחקק חוק יסוד: החקיקה, יכולה הכנסת לשנות כל חוק ברוב של 2 חברי כנסת מול חבר כנסת אחד. רוב מינימלי כזה נדרש בכל אחת מההצבעות במליאה. וזה הכלל גם לגבי חוקי-יסוד. ראוי לסייג שתאורטית, אם נקבל דברים שנאמרו בפסק-הדין בעניין בנק המזרחי כהלכה (רוב הדברים שנאמרו שם נאמרו כאוביטר), הרי שאפשר לתקן חוקי-יסוד בישראל רק באמצעות חוקי-יסוד אחרים. ממילא, זהו הנוהג המקובל. כלומר, המבקש לתקן חוק-יסוד שאין לגביו הוראת שריון, יעשה זאת בחוק יסוד אחר, ברוב של 2:1.
אילו הוראות שריון יש בחוק הישראלי?
- סעיף 45 לחוק יסוד: הכנסת דורש רוב מיוחד (80 ח"כים) לשינוי סעיף 44 (המגן על חוק היסוד מתקנות ההגנה לשעת חירום) ולשינוי סעיף הנוקשות (45) עצמו.
- סעיף 9א(א) לחוק יסוד: הכנסת דורש רוב מיוחד (80 ח"כים) להארכת תקופת כהונת הכנסת.
- סעיפים 4, 9א(ב) ו- 34 לחוק יסוד הכנסת דורשים רוב מיוחד (רוב חברי הכנסת - 61) לחוקים לפיזור הכנסת.
- סעיף 7 לחוק יסוד: חופש העיסוק קובע כי "אין לשנות חוק-יסוד זה אלא בחוק-יסוד שנתקבל ברוב של חברי הכנסת." תוצאת לוואי של הסעיף הזה, היא שסעיף 1 לחוק יסוד כבוד האדם וחירותו (סעיף עקרונות היסוד), כנראה גם הוא נהנה מהגנת הוראת הנוקשות הזו, שכן הוא נוסף על ידי סעיף 11 לחוק יסוד: חופש העיסוק (מוזר, אבל ככה נראה המשפט החוקתי בישראל).
- סעיף 7 לחוק-יסוד: ירושלים בירת ישראל קובע כי אין לשנות את הוראות הסעיפים העוסקים בשטח תחום ירושלים ובאיסור על העברת סמכויות, אלא בחוק-יסוד שנתקבל ברוב של חברי הכנסת.
- ואחרון חביב - סעיף 44 לחוק יסוד: הממשלה קובע כי "אין לשנות חוק-יסוד זה אלא ברוב חברי הכנסת; הרוב הדרוש לפי סעיף קטן זה יהא דרוש להחלטות מליאת הכנסת בקריאה הראשונה, בקריאה השניה ובקריאה השלישית; לענין סעיף זה, 'שינוי' - בין מפורש ובין משתמע." (הוראת הנוקשות מחריגה סעיפים שמתקנים חוקים אחרים)
האם ייתכן שבמקביל לסעיף הזה, יש לנו באותו חוק גם הוראת נוקשות במשתמע ?
ברור שמבחינת לשון סעיף 5(ו), זה לא מה שנאמר בו.
עוד ברור שיש סעיף נוקשות ברור בתוך החוק, והוא שותק לגבי הסעיף המסויים הזה.
כך שמבחינת הפרשנות העולה מלשון הטקסט, נראית הטענה של שריון אחר לסעיף 5(ו), איך נאמר בעדינות, חסרת-בסיס.
אפשר היה לסיים כאן, ובכל זאת, אולי נתאמץ? הרי אנו חיים בשיטת-משפט עם כל-כך מעט שריונים, כל-כך מעט נוקשות, ואולי כדאי לנצל כל הזדמנות כדי להגן על החוקה שלנו ולשריינה?
איך נבחן זאת ? בואו נברר יחד - מה היתה כוונת המחוקק ?
אם מעיינים בהיסטוריה החקיקתית של חוק-יסוד : הממשלה (תיקון) שהביא עמו את ההסדר הנוכחי, למדים שרב הנסתר על הגלוי.
בראשיתם של דיוני ועדת החוקה של הכנסת בהצעת החוק, היתה לחלק מהמחוקקים כוונה לשריין שריון מיוחד את הסעיף. ראו -
כדברי היועצת המשפטית לועדה, עו"ד סיגל קוגוט בפרוטוקול דיון ועדת החוקה, מיום 25/11/2013 (זהירות, קובץ וורד!):
בדיונים במליאה, כנראה בגלל הצורה שלבש הדיון אז, הנושא לא זכה להתייחסות ספציפית.
לסיכום העיון בכוונת המחוקק, אין מנוס מהמסקנה כי המחוקק, מסיבותיו הוא, התלבט בין שריון לבין מנגנון אישור מיוחד, והלך על מנגנון אישור מיוחד.
אפשר היה לסיים כאן, ובכל זאת, אולי נקדיש עוד טיפה תשומת-לב לחשיבה על השלכות הרוחב של ההצעה הזו?
בראשיתם של דיוני ועדת החוקה של הכנסת בהצעת החוק, היתה לחלק מהמחוקקים כוונה לשריין שריון מיוחד את הסעיף. ראו -
- פרוטוקול דיון ועדת החוקה, מיום 7/10/2013; זהירות: קובץ וורד!
- פרוטוקול דיון ועדת החוקה, מיום 08/10/2013, זהירות: קובץ וורד!
כדברי היועצת המשפטית לועדה, עו"ד סיגל קוגוט בפרוטוקול דיון ועדת החוקה, מיום 25/11/2013 (זהירות, קובץ וורד!):
"יש לנו גרסה של 22 עם המודל המיוחד שב-70 אפשר להעלות, יש לנו הגרסה שלך של 19 עם המודל המיוחד שאפשר להעלות, יש לנו גרסה של שריון ב-70, ואז תצטרכו להחליט – לא חייבים עכשיו – אם זה בכל הקריאות או בשתי קריאות ב-61 ובקריאה השלישית ב-70. לא חייבים עכשיו להתעסק עם זה."לקראת תום הדיונים, במהלך שעיקרו כנראה התרחש בין הדיונים, בהתייעצויות של מציעי התיקון בינם לבין עצמם ועם אחרים, הבשיל הנוסח להסדר שקבוע היום בחוק, עם המודל שאפשר להעלות וללא שריון, כפי שניתן לראות בפרוטוקול דיון ועדת החוקה, מיום 2/3/2014 (זהירות: קובץ וורד!)
בדיונים במליאה, כנראה בגלל הצורה שלבש הדיון אז, הנושא לא זכה להתייחסות ספציפית.
לסיכום העיון בכוונת המחוקק, אין מנוס מהמסקנה כי המחוקק, מסיבותיו הוא, התלבט בין שריון לבין מנגנון אישור מיוחד, והלך על מנגנון אישור מיוחד.
אפשר היה לסיים כאן, ובכל זאת, אולי נקדיש עוד טיפה תשומת-לב לחשיבה על השלכות הרוחב של ההצעה הזו?
הנסיון לתקוף את הנסיון לשנות את סעיף 5(ו) באמצעות מנגנון שריון משתמע, הוא נסיון שאם יתקבל, יערער את המשפט החוקתי הישראלי. מדוע? כי משמעות קבלת הטענה היא יצירת מצב שבו ההסדר המיוחד הקבוע בחוק שכל תכליתו היא קביעת משטר-הנוקשות של החוק עלול להימצא כפוף - בדיעבד - לכל הסדר אחר שאולי משתמעת ממנו נוקשות אחרת.
התוצאה העתידית תהיה אי-וודאות באשר לנוקשותן של הוראות חוק, בעוד שכל תכליתה של הוראת נוקשות היא להביא לוודאות בכללי-המשחק הבסיסיים ביותר של שיטת המשטר שלנו.
התוצאה העתידית תהיה אי-וודאות באשר לנוקשותן של הוראות חוק, בעוד שכל תכליתה של הוראת נוקשות היא להביא לוודאות בכללי-המשחק הבסיסיים ביותר של שיטת המשטר שלנו.
ומכאן, נדמה לי, שאין מנוס מהמסקנה ההגיונית האחת - כל טענה שמבקשת לייחס שריון-יתר דווקא לסעיף 5(ו) צריכה להידחות.
ויפה שעה אחת קודם.
לקריאה נוספת
ויפה שעה אחת קודם.
לקריאה נוספת
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה