השיח הפוליטי סביב יוזמת חקיקה שתמנע הרכבת ממשלה בידי מועמד הנאשם בפלילים הולך ומתקדם.
רשימת כחול לבן הודיעה שתקדם חקיקה כזו
רשימת העבודה גשר מרץ תתמוך בחקיקה כזו
רשימת ישראל ביתנו תתמוך בחקיקה כזו.
הרשימה הערבית המשותפת תתמוך בחקיקה כזו.
אבל למרות שכל-כך הרבה רשימות תומכות בחקיקה כזו - היא מוטעית מיסודה.
משתי סיבות -
זו חקיקה מסוכנת לדמוקרטיה
בואו נניח לרגע שבאמת יש צורך בחקיקה כזו (ואין בה צורך). מקדמי החקיקה הזו מאמינים כי המצב המשפטי הנוכחי מאפשר לנאשם בפלילים להרכיב ממשלה חדשה (שוב, למקרה שזה לא ברור: הוא לא יכול. אראה זאת בהמשך).
כלומר, להשקפת התומכים בחקיקה, לבנימין נתניהו יש זכות כיום להימנות על חברי הכנסת לגביהם ישקול הנשיא, על פי סמכותו לפי סעיף 7(א) לחוק יסוד:הממשלה:
כתקדים זהו מהלך מסוכן מאין כמוהו למשטר הדמוקרטי. היום יחסמו כך את נתניהו על רקע הסטטוס הפלילי שלו. נימוק ראוי לפעולה לא ראויה. מחר יחסמו איש ציבור אחר ובהעדר נימוק טוב יותר, יעשו זאת על רקע הקרחת שלו. ככה לא מתנהלת דמוקרטיה. כללי המשחק צריכים להיות שווים מלכתחילה. שינוי הכללים באופן הזה הוא מתכון לריסוק הדמוקרטיה ומחיקתם של יריבים על ידי רוב אקראי.
למותר לציין שזו כנראה גם לא חקיקה מעשית במיוחד. ראשית, בהתבונן על מבחן בג"ץ: בהתחשב בכך שמדובר בפגיעה קשה בזכות חוקתית המוגדרת בחוק יסוד ובפגיעה קשה בלב המנגנון הדמוקרטי, קשה להאמין שבג"ץ יקבל שינוי כזה של כללים. קל לראות, אגב, שבג"ץ לא יצטרך לקבוע שהחוק כולו איננו חוקתי. די בקביעה שסעיף התחולה של החוק הזה איננו חוקתי. שיכתוב התחולה כך שהחוק יחול החל מהכנסת ה-24 תאפשר לחוק לעמוד, ולנתניהו להמשיך ולהיות אחד מהמועמדים לקבלת התפקיד להרכיב ממשלה.
זו חקיקה שאין בה צורך
אבל כאמור, לא זו בלבד שחקיקה כזו תהיה תקדים נורא, היא גם לא נדרשת. רק פרשנות לא-סבירה של משפט ישראל כיום יכולה להביא לתוצאה שנאשם יכול להרכיב ממשלה חדשה. מדוע ?
בחוק יסוד: הממשלה יש שני הסדרים העוסקים בבמצב בו מתנהל הליך פלילי כנגד חבר הממשלה. אחד לגבי ראש-ממשלה. אחד לגבי שר או סגן שר:
והנה, יודעים כולנו שלמרות שזו לשון החוק, התפטר ראש-הממשלה נתניהו מכל התפקידים שמילא כשר, למרות שכלאורה חוק היסוד קובע אחרת. מדוע ?
הוא עשה זאת בגלל הלכת פנחסי (בג"ץ 4287/93 חנוך ואח' נ' רבין, פנחסי ואח' (זהירות: PDF)), אותה הלכה בה קבע ביהמ"ש כלל חדש לגבי העברת חברי-ממשלה מתפקידם אם הוגש נגדם כתב-אישום. ביהמ"ש בחן את חוק יסוד: הממשלה של אותו הזמן, לא מצא בו התייחסות למצב הזה, וקבע שבמסגרת סמכות ההעברה מתפקיד של ראש-הממשלה, בנסיבות כאלה אין לו שיקול דעת: הוא חייב להעביר את השר מתפקידו.
לכאורה, אחרי חקיקה חוק יסוד: הממשלה הנוכחי ב-2001 נקבע הסדר אחר. ובכל זאת, הדברים היו נכונים אז - והם נכונים גם היום. בג"ץ עצמו חזר על הלכת פנחסי וקבע את תוקפה בבג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה (זהירות: PDF) וכן בבג"ץ 1400/06 התנועה למען איכות השלטון נ' ממלא מקום ראש הממשלה, היועמ"ש וצחי הנגבי.
אם כן, יש לנו מצב שבו חוק היסוד קובע הסדרים דומים לגבי שר וראש-ממשלה שהוגש כנגדם כתב-אישום. לגבי שרים אנחנו יודעים שההסדר בפועל שונה לגמרי.
כשאנחנו בוחנים את הטלת התפקיד להקים ממשלה, כלומר את בחירתו של הנשיא בראשון השרים, ברור שלא יהיה זה הגיוני להטיל תפקיד חשוב כזה על מישהו שיצטרך לעמוד במבחנים נורמטיביים מחמירים פחות מאשר אלה שאותם ימנה לתפקידי שרים וסגני-שרים. ההגיון כאן הוא פשוט לגמרי. לא יתכן העדר-עקביות גדול מזה הגורס ששרים חייבים במידות טוהר גבוהות מאלה של הממונה עליהם. בשיטה משפטית שיש בה כלל נורמטיבי כמו הלכת פנחסי הכרחי שגם מי שיוטל עליו תפקיד הקמת הממשלה יצטרך לעמוד באותם תנאים.
ולכן אין צורך בחקיקה כזו. כבר היום הנשיא מוגבל בסמכותו להטיל התפקיד להרכיב ממשלה על מי שאיננו בסטטוס של נאשם בפלילים. כתבתי את הדברים האלה מייד אחרי הבחירות בפוסט "תמיהה ושתי הערות בעקבות מדגמי הבחירות".
עם זאת, בשולי הדברים, יש להודות שאני מחזיק בעמדה קיצונית יותר מזו שאוחז בה ביהמ"ש העליון. אני סברתי שגם ראש ממשלה מכהן אינו יכול להיוותר בתפקידו מרגע שהוגש נגדו כתב-אישום. פירטתי נימוקיי לכך עוד בשלהי 2018, בפוסט "השאלה היא: האם על ראש ממשלה שהוגש כנגדו כתב-אישום להתפטר ?" וחידדתי והדגשתי את הדברים בפוסט "למה צריך להחליט דווקא עכשיו?" בו הבעתי דעה חד-משמעית כי המצב שבו מכהן ראש-ממשלה נאשם איננו ראוי בשל הפגיעה בטוהר מערכת הממשל הישראלית. ועדיין, למרות שבהשוואה לכל שופטינו אני כנראה קיצוני במבט על האיזון בין טוהר השירות הציבורי לבין יציבות המערכת השלטונית, אין ספק בלבי שאין שום אפשרות רציונלית להביט על שיטת המשפט הישראלי ולאפשר לה לקיים סטנדרט כפול ביחס לשרים ולראש-הממשלה. קביעה משפטית שתאפשר לנאשם בפלילים להרכיב ממשלה תקעקע את טוהר השירות הציבורי בישראל ותפגע באמון הציבורי במערכת השלטונית. כי בארזים נפלה שלהבת, מה יגידו אזובי הקיר ?
רשימת כחול לבן הודיעה שתקדם חקיקה כזו
רשימת העבודה גשר מרץ תתמוך בחקיקה כזו
רשימת ישראל ביתנו תתמוך בחקיקה כזו.
הרשימה הערבית המשותפת תתמוך בחקיקה כזו.
אבל למרות שכל-כך הרבה רשימות תומכות בחקיקה כזו - היא מוטעית מיסודה.
משתי סיבות -
זו חקיקה מסוכנת לדמוקרטיה
בואו נניח לרגע שבאמת יש צורך בחקיקה כזו (ואין בה צורך). מקדמי החקיקה הזו מאמינים כי המצב המשפטי הנוכחי מאפשר לנאשם בפלילים להרכיב ממשלה חדשה (שוב, למקרה שזה לא ברור: הוא לא יכול. אראה זאת בהמשך).
כלומר, להשקפת התומכים בחקיקה, לבנימין נתניהו יש זכות כיום להימנות על חברי הכנסת לגביהם ישקול הנשיא, על פי סמכותו לפי סעיף 7(א) לחוק יסוד:הממשלה:
"משיש לכונן ממשלה חדשה יטיל נשיא המדינה, לאחר שהתייעץ עם נציגי הסיעות בכנסת, את התפקיד להרכיב ממשלה על אחד מחברי הכנסת שהסכים לכך; הנשיא יטיל את התפקיד כאמור בתוך שבעה ימים מיום פרסום תוצאות הבחירות או מיום היווצרות העילה לכינון ממשלה חדשה, ובמקרה של פטירת ראש הממשלה - בתוך 14 ימים מיום הפטירה."וכדי להיפטר ממנו כמתחרה פוליטי על האפשרות לקבל את התפקיד מהנשיא, הם מתכוונים לשנות את החוק. ההנמקה היא אולי ערכית, אבל בפועל מדובר בחקיקה המוציאה שחקן פוליטי משדה המשחק. והיא עושה זאת רק אחרי שהסתיים השלב הראשון של התחרות והתברר שהיריב הפוליטי הוא רב עוצמה מספיק כדי שיהיה לו סיכוי לקבל את התפקיד מהנשיא.
כתקדים זהו מהלך מסוכן מאין כמוהו למשטר הדמוקרטי. היום יחסמו כך את נתניהו על רקע הסטטוס הפלילי שלו. נימוק ראוי לפעולה לא ראויה. מחר יחסמו איש ציבור אחר ובהעדר נימוק טוב יותר, יעשו זאת על רקע הקרחת שלו. ככה לא מתנהלת דמוקרטיה. כללי המשחק צריכים להיות שווים מלכתחילה. שינוי הכללים באופן הזה הוא מתכון לריסוק הדמוקרטיה ומחיקתם של יריבים על ידי רוב אקראי.
למותר לציין שזו כנראה גם לא חקיקה מעשית במיוחד. ראשית, בהתבונן על מבחן בג"ץ: בהתחשב בכך שמדובר בפגיעה קשה בזכות חוקתית המוגדרת בחוק יסוד ובפגיעה קשה בלב המנגנון הדמוקרטי, קשה להאמין שבג"ץ יקבל שינוי כזה של כללים. קל לראות, אגב, שבג"ץ לא יצטרך לקבוע שהחוק כולו איננו חוקתי. די בקביעה שסעיף התחולה של החוק הזה איננו חוקתי. שיכתוב התחולה כך שהחוק יחול החל מהכנסת ה-24 תאפשר לחוק לעמוד, ולנתניהו להמשיך ולהיות אחד מהמועמדים לקבלת התפקיד להרכיב ממשלה.
זו חקיקה שאין בה צורך
אבל כאמור, לא זו בלבד שחקיקה כזו תהיה תקדים נורא, היא גם לא נדרשת. רק פרשנות לא-סבירה של משפט ישראל כיום יכולה להביא לתוצאה שנאשם יכול להרכיב ממשלה חדשה. מדוע ?
בחוק יסוד: הממשלה יש שני הסדרים העוסקים בבמצב בו מתנהל הליך פלילי כנגד חבר הממשלה. אחד לגבי ראש-ממשלה. אחד לגבי שר או סגן שר:
"חקירת ראש הממשלה בתקופת כהונתו ואחריה, הגשת כתב אישום והרשעה
17. (א) לא תיפתח חקירה פלילית נגד ראש הממשלה אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה.
(ב) לא תיפתח חקירה פלילית נגד מי שכיהן כראש הממשלה, בשל חשד לביצוע עבירה שנעברה בעת כהונתו או בשנה לאחר שחדל לכהן, אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה.
(ג) כתב אישום נגד ראש הממשלה יוגש בידי היועץ המשפטי לממשלה לבית המשפט המחוזי בירושלים, שישב בהרכב של שלושה שופטים; הוראות בענין כתב אישום שהוגש בטרם החל ראש הממשלה לכהן בתפקידו ייקבעו בחוק.
(ד) בית המשפט שהרשיע את ראש הממשלה בעבירה, יקבע בפסק דינו אם יש באותה עבירה משום קלון.
הפסקת כהונה של ראש הממשלה מחמת עבירה
18. (א) הכנסת רשאית, בהחלטה ברוב חבריה, להעביר מכהונתו את ראש הממשלה שהורשע בעבירה ובית המשפט קבע בפסק דינו שיש עמה משום קלון; החליטה הכנסת כאמור, יראו את הממשלה כאילו התפטרה עם קבלת ההחלטה.
(ב) בתוך 30 ימים מיום מתן פסק הדין כאמור בסעיף קטן (א), תחליט ועדת הכנסת של הכנסת בדבר המלצתה לענין העברת ראש הממשלה מכהונתו ותביא את המלצתה בפני מליאת הכנסת; לא הביאה ועדת הכנסת את המלצתה בתוך המועד האמור, יעלה יושב ראש הכנסת את הענין לדיון במליאת הכנסת.
(ג) ועדת הכנסת והכנסת לא יחליטו בדבר העברת ראש הממשלה מכהונתו אלא לאחר שניתנה לו הזדמנות לטעון את טענותיו לפניהן.
(ד) לא הועבר ראש הממשלה מכהונתו לפי סעיף זה ופסק הדין כאמור בסעיף קטן (א) נעשה סופי, תיפסק כהונתו של ראש הממשלה ויראו את הממשלה כאילו התפטרה ביום שבו פסק הדין נעשה סופי.
(ה) הוראות סעיפים 42א ו-42ב לחוק-יסוד: הכנסת, לא יחולו על ראש הממשלה."
"הפסקת כהונת שר מחמת עבירהעיון בשני-ההסדרים מלמד על דמיון אך על הבדל ברור - לגבי ראש-הממשלה יש הבחנה בין שלב הדיון בביהמ"ש לבין שלב הפסקת הכהונה. הסיבה ברורה - בגלל שבהסדר שקובע חוק היסוד, הפסקת כהונת ראש-הממשלה כמוה כהתפטרות הממשלה כולה.
23. (א) כתב אישום נגד שר, למעט בעבירות שייקבעו בחוק, יוגש ויתברר בבית משפט מחוזי; הוראות בענין כתב אישום שהוגש בטרם החל השר לכהן בתפקידו ייקבעו בחוק.
(ב) בית המשפט שהרשיע שר בעבירה, יקבע בפסק דינו אם יש באותה עבירה משום קלון; קבע בית המשפט כאמור, תיפסק כהונתו של השר ביום מתן פסק הדין.
(ג) סעיף זה לא יחול על ראש הממשלה."
והנה, יודעים כולנו שלמרות שזו לשון החוק, התפטר ראש-הממשלה נתניהו מכל התפקידים שמילא כשר, למרות שכלאורה חוק היסוד קובע אחרת. מדוע ?
הוא עשה זאת בגלל הלכת פנחסי (בג"ץ 4287/93 חנוך ואח' נ' רבין, פנחסי ואח' (זהירות: PDF)), אותה הלכה בה קבע ביהמ"ש כלל חדש לגבי העברת חברי-ממשלה מתפקידם אם הוגש נגדם כתב-אישום. ביהמ"ש בחן את חוק יסוד: הממשלה של אותו הזמן, לא מצא בו התייחסות למצב הזה, וקבע שבמסגרת סמכות ההעברה מתפקיד של ראש-הממשלה, בנסיבות כאלה אין לו שיקול דעת: הוא חייב להעביר את השר מתפקידו.
לכאורה, אחרי חקיקה חוק יסוד: הממשלה הנוכחי ב-2001 נקבע הסדר אחר. ובכל זאת, הדברים היו נכונים אז - והם נכונים גם היום. בג"ץ עצמו חזר על הלכת פנחסי וקבע את תוקפה בבג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה (זהירות: PDF) וכן בבג"ץ 1400/06 התנועה למען איכות השלטון נ' ממלא מקום ראש הממשלה, היועמ"ש וצחי הנגבי.
אם כן, יש לנו מצב שבו חוק היסוד קובע הסדרים דומים לגבי שר וראש-ממשלה שהוגש כנגדם כתב-אישום. לגבי שרים אנחנו יודעים שההסדר בפועל שונה לגמרי.
כשאנחנו בוחנים את הטלת התפקיד להקים ממשלה, כלומר את בחירתו של הנשיא בראשון השרים, ברור שלא יהיה זה הגיוני להטיל תפקיד חשוב כזה על מישהו שיצטרך לעמוד במבחנים נורמטיביים מחמירים פחות מאשר אלה שאותם ימנה לתפקידי שרים וסגני-שרים. ההגיון כאן הוא פשוט לגמרי. לא יתכן העדר-עקביות גדול מזה הגורס ששרים חייבים במידות טוהר גבוהות מאלה של הממונה עליהם. בשיטה משפטית שיש בה כלל נורמטיבי כמו הלכת פנחסי הכרחי שגם מי שיוטל עליו תפקיד הקמת הממשלה יצטרך לעמוד באותם תנאים.
ולכן אין צורך בחקיקה כזו. כבר היום הנשיא מוגבל בסמכותו להטיל התפקיד להרכיב ממשלה על מי שאיננו בסטטוס של נאשם בפלילים. כתבתי את הדברים האלה מייד אחרי הבחירות בפוסט "תמיהה ושתי הערות בעקבות מדגמי הבחירות".
עם זאת, בשולי הדברים, יש להודות שאני מחזיק בעמדה קיצונית יותר מזו שאוחז בה ביהמ"ש העליון. אני סברתי שגם ראש ממשלה מכהן אינו יכול להיוותר בתפקידו מרגע שהוגש נגדו כתב-אישום. פירטתי נימוקיי לכך עוד בשלהי 2018, בפוסט "השאלה היא: האם על ראש ממשלה שהוגש כנגדו כתב-אישום להתפטר ?" וחידדתי והדגשתי את הדברים בפוסט "למה צריך להחליט דווקא עכשיו?" בו הבעתי דעה חד-משמעית כי המצב שבו מכהן ראש-ממשלה נאשם איננו ראוי בשל הפגיעה בטוהר מערכת הממשל הישראלית. ועדיין, למרות שבהשוואה לכל שופטינו אני כנראה קיצוני במבט על האיזון בין טוהר השירות הציבורי לבין יציבות המערכת השלטונית, אין ספק בלבי שאין שום אפשרות רציונלית להביט על שיטת המשפט הישראלי ולאפשר לה לקיים סטנדרט כפול ביחס לשרים ולראש-הממשלה. קביעה משפטית שתאפשר לנאשם בפלילים להרכיב ממשלה תקעקע את טוהר השירות הציבורי בישראל ותפגע באמון הציבורי במערכת השלטונית. כי בארזים נפלה שלהבת, מה יגידו אזובי הקיר ?
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה