יום חמישי, 2 במאי 2013

האיחור לא מאפשר לעבוד על שני תקציבים במקביל (אבל הוא כן מאפשר לעבוד על תקציב דו-שנתי?)

יש רגעים בהם האדם המעלעל לו בחדשות-היום מתעצב ללבו. רגע אחד שכזה עבר עליי עודי מעיין בידיעה אודות הופעתו של שר-האוצר, יאיר לפיד, לפני ועדת הכספים של הכנסת.

שר האוצר הסביר כי הוא ומשרדו אינם תומכים בתקציב דו-שנתי מהסיבות הבאות -
  • "תקציב הוא הרגע בו המדינה מגדירה את סדרי העדיפויות שלה ויש חשיבות שגם הכנסת תביע את עמדתה באשר לתקציב, ולא רק פעם בשנתיים"
  • "ישנו פער גדול בין התכנון לביצוע. גילינו זאת בניתוח התקציב הדו-שנתי הקודם. היום אנחנו ניצבים מול חור ...בשל הקושי שהיה לחזות את ההכנסות שנתיים מראש."

אבל למרות שתי הסיבות האמורות, כל אחת כבדת-משקל בפני עצמה, הבהיר השר כי משרדו יניח בקרוב על שולחן הכנסת תקציב דו-שנתי. נימוקיו: "במסגרת הזמן הקצר שלי בתפקיד אני נאלץ להשתמש בכלים שמונחים על שולחני.... לוחות הזמנים שנבעו בין היתר מהבחירות הביאו אותנו לאיחור שלא מאפשר לעבוד על שני תקציבים במקביל".
השר סיכם את דבריו באומרו "ולכן זו הפעם האחרונה שנעביר תקציב דו-שנתי. זו עמדת האוצר והסיכום על כך הוא ברור". על פי הידיעה שר האוצר הוסיף "כי אם יידרש תקציב נוסף להתאמות יתקיים על כך דיון במועדו."

אתה קורא את הידיעה, ומגרד בראשך במבוכה. האם שר האוצר רוצה לומר כי למשרדו אין די משאבי-תכנון לתכנן תקציב טוב לשארית-השנה הזו ותקציב טוב נוסף לשנת התקציב הבאה ? האומנם האמירה הזו מתיישבת עם המהלך של תכנון תקציב אחד כולל לכל התקופה הזו ?
האומנם מה שלא מתאפשר לעשות ברמה השנתית, כן מתאפשר לעשות ברמה העל-שנתית ?
בתקופה בעייתית מאוד מבחינה כלכלית ותקציבית ? 
חרף נסיונו המר של משרד האוצר עם תקציב 2011 - 2012 והגרעון "המפתיע" ?

לא זאת בלבד שההתנהלות הזו איננה הגיונית מבחינה תכנונית, אלא שהיא גם מפגינה שוב את היכולת הישראלית הבלתי-נדלית לא ללמוד מעשיית-העבר. 

בשנותיה הראשונות של המדינה, תוכנן התקציב בשיעורים, באישורים והקצבות לתקופות, ולא כמכלול. כך תיאר יו"ר ועדת הכספים, ח"כ ישראל גורי, כשהציג את תקציב 1955/56 בקריאה שניה לפני מליאת הכנסת את הדיון בתקציב בשנים שקדמו לאותה שנה: "בתקציב 1948/49 – אמנם היתה זו שנה מיוחדת, שנת מלחמת השחרור – דנו בתקציב בשישה שלבים; בשנת 1949/50 – בחמישה שלבים; אושרו תקציבים זמניים; בשנת 1950/51 – בשלושה שלבים; בשנת 1951/52 – בארבעה שלבים; בשנת 1952/53 – בשלושה שלבים; בשנת 1953/54 – בשישה שלבים; בשנת 1954/55 – בשני שלבים; ועתה דנים בתקציב 1955/56 בשלב אחד בלבד. ב-31 במארס יאושר התקציב על שני חלקיו – התקציב הרגיל ותקציב הפיתוח – בשלב אחד." (ד"כ 17, עמ' 1301). 

לאחר אותה שנה נדון ואושר חוק התקציב מדי שנה בשלב אחד. ולאחר מכן, הוגשו חוקי תקציב מתקנים, בשלב מאוחר יותר במסגרת אותה שנת תקציב, בשנות תקציב רבות. את נתוני-הטבלה שמובאת להלן אספתי במחקר שערכתי בזמנו על חקיקת-התקציב בישראל בשנים 1955-1985: 
חוק התקציב (מס' 2) לשנת 1955/56, תשט"ז-1955
חת"ה, תשי"ג-תשכ"ג (1-34),12,  עמ' 50 -57

חוק התקציב (מס' 3) לשנת הכספים 1955/56, תשט"ז-1955
חת"ה תשי"ג-תשכ"ג, 12,
עמ' 57 -59

חוק התקציב (מס' 4)(קרן המגן) לשנת 1955/56, תשט"ז-1955
חת"ה תשי"ג-תשכ"ג, 12, עמ' 60

חוק התקציב (מס' 3) לשנת 1956/57, תשי"ז-1957

חת"ה תשי"ג-תשכ"ג, 16, עמ' 12 – 16
חוקי תקציב תשי"ז-י"ט (16-24), 16, עמ' 132 –
152
חוק התקציב (מס' 2) לשנת 1957/58, תשי"ח-1957
חת"ה תשי"ג-תשכ"ג, 19, עמ' 26 – 29
ח"ת תשי"ז-י"ט, 20, עמ' 146 -  158
חוק התקציב (מס' 3) לשנת 1957/58, תשי"ח-1958
חת"ה תשי"ג-
    תשכ"ג, 20, עמ' 32 – 34
ח"ת, תשי"ז-י"ט, 21, עמ' 160 – 165
חוק התקציב (מס' 2) לשנת 1958/59, תשי"ט-1958
חת"ה תשי"ג-תשכ"ג, 22, עמ' 48 – 50
ח"ת, תשי"ז-י"ט, 23, עמ' 148 -  153
הצעת חוק התקציב לשנת 1959/60 (תיקון), תש"ך-1960
חת"ה תשי"ג-תשכ"ג, 24,
עמ' 14 – 17
ח"ת תש"ך-כ"א (25 – 29), 25, עמ' 206 -  216
תקציב 1960/61 לא תוקן


חוק התקציב (מס' 2) לשנת 1961/62, תשכ"ב-1961
חת"ה תשי"ג-תשכ"ג, 28, עמ' 14 – 17

לא נעשה תיקון כללי לתקציב1962/63 (נעשה תקציב מיוחד בהקשר לרשות הפיתוח, כמפורט להלן – בסעיף (שמספרו כרגע 7 )


חוק התקציב (מס' 2) לשנת 1963/64, תשכ"ד-1963
חת"ה תשי"ג-תשכ"ג, 35, עמ' 14 – 18
ח"ת תשכ"ג-ה (35 – 40), 37, עמ' 244 – 246
חוק התקציב (מס' 2), לשנת 1964/65, תשכ"ה-1964
חת"ה 1962-1971 (33-51), 37, עמ' 14 – 18
ח"ץה תשכ"ג-ה, 39, עמ' 274-278
תקציב 1965/66 לא תוקן.


תקציב 1966/67 לא תוקן.


חוק התקציב לשנת 1967/68 (תיקון), תשכ"ז-1967
חת"ה 33-51, 41, עמ' 18
ח"ת תשכ"ו-ז, 43, עמ' 294
חוק התקציב (מס' 2), לשנת 1967/68, תשכ"ז-1967
חת"ה 33-51, 41, עמ' 18
ח"ת תשכ"ו-ז, 44, עמ' 296
חוק התקציב (מס' 3) לשנת 1967/68, תשכ"ז-1967
חת"ה 33-51, 42, עמ' 20 – 22
ח"ת תשכ"ו-ז, 44, עמ' 298 – 302
חוק התקציב (מס' 2) לשנת 1968/69, תשכ"ח-1968
חת"ה 33-51, 44, עמ' 18 – 20
ח"ת 1968-1969 (46-50), 47, עמ' 314 – 332
חוק התקציב (מס' 3) לשנת 1968/69, תשכ"ח-1968
חת"ה 33-51, 45, עמ' 22
ח"ת 1968-1969, 48, עמ' 334
חוק התקציב (מס' 2) לשנת 1969/70, תש"ל-1969
חת"ה 33-51, 47, עמ' 18
ח"ת 1968-1969, 50, עמ' 310
חוק התקציב (מס' 3) לשנת 1969/70, תש"ל-1970
חת"ה 33-51, 49, עמ' 18 – 19
ח"ת 1970-1971 (51-55), 51, עמ' 312-313
חוק התקציב (מס' 2) לשנת 1970/71, תש"ל-1970
חת"ה 33-51, 50, עמ' 22-27
ח"ת 1970-1971,  51-55, 53, עמ' 304-309
חוק התקציב (מס' 3) לשנת 1970/71, תש"ל-1970
חת"ה 33-51, 50, עמ' 28
ח"ת 1970-1971,  51-55, 53, עמ' 310 -
חוק התקציב (מס' 2) לשנת 1971/72, תשל"ב-1971
חתה 1971-1974 (52-59), 52,  עמ' 18 -22
ח"ת תשל"ב (56-58), 56, עמ' 328 – 357
חוק התקציב (מס' 2)  לשנת הכספים 1972, תשל"ג-1973
חתה 52-59, 55, עמ' 24 – 26
ח"ת תשל"ג (59-60), 59, עמ' 324 - 329
חוק התקציב (מס' 2) לשנת הכספים 1973, תשל"ד-1973
חתה 52-59, 57, עמ' 18
ח"ת תשל"ד (61-63), 61, עמ' 368
חוק התקציב (מס' 3), לשנת הכספים 1973, תשל"ד-1974
חתה 52 -59, 58, עמ' 20 – 26
ח"ת תשל"ד, 62, עמ' 370-372
חוק התקציב (מס' 2) לשנת הכספים 1974, תשל"ה-1975
חת"ה 1974-1981 (60-72), 60, עמ' 18-20
הממשלה חזרה בה מהצעת החוק.
חוק התקציב (מס' 2) לשנת הכספים 1974, תשל"ה-1975
חת"ה 1974-1981, 61, עמ' 23 – 27
ח"ת תשל"ה-ל"ח (64 – 72), עמ' 358 – 360
חוק התקציב(מס' 2) לשנת הכספים 1975, תשל"ו-1976
חת"ה 1974 – 1981, 63, עמ' 3 – 11
ח"ת תשל"ה-ל"ח, 67, עמ' 3 – 19
תקציב 1976 לא תוקן.


חוק התקציב (מס' 2) לשנת הכספים 1977, תשל"ח-1978
חת"ה 1974 – 1981, 68, עמ' 18 – 24
ח"ת 1977-1980, 73, עמ' 2 - 4
חוק התקציב (מס' 2) לשנת הכספים 1978, תשל"ח-1978
חת"ה 1974 – 1981, 69, עמ' 26 – 32
ח"ת 1977-1980, 75, עמ' 2 - 7
חוק התקציב  (מס' 2) לשנת הכספים 1979, תש"ם-1980

ח"ת 1977-1980, 78, עמ' 2-7
חוק התקציב (מס' 2) לשנת הכספים 1980, התשמ"א-1980

ח"ת 1980-1983, 80, עמ' 2 - 7
חוק התקציב (מס' 3) לשנת הכספים 1980, התשמ"א-1981
חת"ה 1974-1981, 72, עמ' 2- 3
 ח"ת 1980-1983, 81, עמ' 10 -11
חוק התקציב (מס' 2) לשנת הכספים 1981, התשמ"ב-1982
חת"ה 1982-1987 (73-84), 74, עמ' 18-23.
ח"ת 1980-1983, 85, עמ' 7-10
חוק התקציב (מס' 2) לשנת הכספים 1982, התשמ"ג-1982
חת"ה 1982-1987, 76, עמ' 30
ח"ת 1980-1983, 88, עמ' 1 – 2
חוק התקציב לשנת הכספים 1983 (מס' 2), התשמ"ד-1984
חת"ה 1982-1987, 79, עמ' 21 - 28
ח"ת תשמ"ד-מ"ז (50-101), 90, עמ' 3 – 63
חוק התקציב (מס' 2) לשנת הכספים 1984, התשמ"ה-1985
חת"ה 1982-1987, 80, עמ' 3 – 11
ח"ת תשמ"ד-מ"ז, 94, עמ' 6 - 20
חוק התקציב (מס' 2) לשנת הכספים 1986, התשמ"ז-1986
חת"ה 1982-1987, 83, עמ' 3 -  11
ח"ת תשמ"ד-מ"ז, 101, עמ' 246 -  
255.

כפי שקל להתרשם (למרות הנתונים החסרים, עקב הצורך לקטוע את המחקר בגלל נסיבות הזמן) הכלי של חקיקת חוק תקציב נוסף, במהלך השנה, היה נפוץ ושגור מאוד. 

בעבר, ממשלת ישראל ידעה לעבוד על תקציב לתקופה קצרה יותר, אם היה ברור לה שאין משמעות בתכנון לטווח ארוך יותר.
בעבר, ממשלת ישראל גם ידעה להגיש יותר מחוק תקציב אחד במהלך שנת-תקציב. 
אבל היום, בעידן מערכות-המידע, לא רק שהממשלה מתעקשת על מהלך תכנוני ארוך-טווח שנציגה שלה עומד על הבעייתיות והסיכון הרבים שבו, אלא שהמהלך מנומק בכך שהמשרד איננו מסוגל לעבוד על שני תקציבים שונים במקביל, באותה תקופה.

העובדה שמשרד האוצר של 2013 איננו מוכן או מסוגל לעמוד במשימות התכנון המפורט שכדוגמתן ביצע משרד האוצר של תקופות כלכליות קשות וטרופות הרבה יותר צריכה להדאיג את כולנו. 

האומנם חוסר-יכולת הוא הנימוק האמיתי ? לי, כמתבונן מהצד, קשה שלא לחשוד שעיקר תכליתה של הבחירה בתקציב דו-שנתי, "רק עוד פעם אחת" כלל איננה קשורה בנימוקי תכנון. דומני כי ההנעה העיקרית של בחירת הממשלה במהלך הזה היא משילותית: לנצל עוד פעם אחת את כוחם הקואליציוני של חוק-התקציב וחוק-ההסדרים להתמודדות עם הכנסת. 

מאחר וכולנו יודעים שהכנסת כמעט ואיננה משפיעה על תקציב המדינה, אשר נכנס אל שעריה ויוצא ממנו, כשתוכנו נשמר - רובו ככולו - בדיוק כפי שיצא מידי הממשלה, אין מנוס מהמסקנה המצערת שהממשלה מוטרדת מהעימות עם הכנסת כרשות מפקחת, ומהדיונים הציבוריים העתידים להתפתח.

אור השמש, כמו שאמר שופט העליון האמריקאי לואיס ברנדייס, הוא המחטא הטוב ביותר. הפיתוי לדלג מעל הכנסת בתפקידה כעיני הציבור הצופות במעשי הממשלה, לעולם לא ייעלם, והבחירה של הממשלה, לשוב ולהיכנע לפיתוי הזה, צריכה להדאיג את כולנו. 

אין תגובות:

פרסום תגובה