אחריות רשויות ציבור בנזיקין ואחריות המחוקק בנזיקין - מבוא

מצאתי את עצמי מחפש משהו בנוגע להתפתחות ההיסטורית של אחריות רשויות הציבור בנזיקין ואחרי עמל מסויים מוצא תשובה בעיון בעבודה סמינריונית שנגעה בנושא אשר כתבתי לפני יותר מעשור, במהלך לימודי התואר הראשון. 

אחרי הרהור, חשבתי שאולי יהיה מועיל עבורי ועבור אחרים להעלות את העבודה הזו לבלוג. 

כותרת העבודה היתה "אחריות רשויות ציבור בנזיקין ואחריות המחוקק בנזיקין" והיא נכתבה בהדרכתו של כבוד השופט ד"ר עדי אזר ז"ל, במסגרת הסמינריון "סוגיות מתקדמות בדיני נזיקין"  בשנת הלימודים האחרונה שלי בתואר הראשון במשפטים.

נוכח היקפה וחוסר הנוחות שבעיון בפוסטים ארוכים מאוד, אחלק אותה בפרסום כאן בבלוג לחלקים הבאים: 

1) מבוא :הגדרת רשויות ציבור, במישור הפעילות של רשויות ציבור, ואחריות רשויות ציבור בנזיקין – שיקולים בעד ונגד

2) ההתפתחות ההיסטורית של  אחריות רשויות הציבור בנזיקין - במשפט המקובל באנגליה, בארה"ב ובישראל

3) חקיקה בישראל 

4) פסיקה בישראל, באנגליה ובארה"ב

5) בחינת האפשרות להטיל אחריות נזיקית על המחוקק 

6) סיכום וביבליוגרפיה 

מבוא

אחריות הרשות המחוקקת בנזיקין היא חלק מנושא רחב יותר של אחריות רשויות ציבור בנזיקין. במסגרת עבודה זו אסקור את השיקולים להטלת אחריות בנזיקין על רשויות ציבור, התפתחות הגישה בנושא זה בישראל ובמדינות אחרות בעולם, ואנסה לבחון את יישום הגישה בישראל בנוגע לאחריות בנזיקין של הרשות המבצעת והרשות השופטת, לגבי הרשות המחוקקת.

   בדיון בנושא זה יש לזכור כי תפישת הריבון ואחריותו נגזרת מראיית עולם ערכית. ברי שאחריות הריבון במשטר הדמוקרטי שונה מאחריותו בצורות משטר אחרות. ניתן למצוא גישות שונות לתפישת זכויות וחובות הפרט והחברה במשטר הדמוקרטי, ולכל גישה השלכות לתפישת אחריות הריבון. אם נתייחס לנקודות הקצה של הגישות הללו - גישה התופשת את הפרט כאינדיבידואל שהסכים לתת לחברה סמכויות כדי להבטיח את זכויותיו, תביא לתפישה של אחריות הריבון שתהא שונה מזו שתיגזר  מגישה התופשת את הפרט כמי שזכויותיו ניתנו לו על ידי השליט[1]. מקובל לתאר את שיטת המשפט הישראלית כשיטה מעשית ביותר, השואפת להכרעות היעילות והצודקות ביותר בסוגיה נדונה, ולא לעקביות ערכית[2]. אי-לכך אתמקד בעבודה זו בהיבט המשפטי המעשי, ולא בדיון התאורטי-ערכי-פילוסופי[3].

מהן רשויות ציבור ? הדיון ברשויות ציבור עוסק בקבוצה רחבה של גופים, שסיווגם ואפיונם איננו פשוט. חלוקה אפשרית של גופים אלה היא החלוקה הקלאסית של המדינה ורשויותיה לפי תחומי עיסוקן - הרשות המבצעת, הרשות השופטת והרשות המחוקקת.

הרשות המבצעת ניתנת לחלוקה נוספת – לשלטון המרכזי, ולשלטון המקומי. חלקה המרכזי של הרשות המבצעת מורכב מגופים רבים – משרדי הממשלה, רשויות ממשלתיות, חברות משלתיות,  ועוד. חלקה המקומי של הרשות המבצעת - רשויות השלטון המקומיות – מורכב מעיריות, מועצות מקומיות ואזוריות, החברות לפיתוח שהוקמו מטעם רשויות אלה, איגודי ערים שהוקמו למטרות שונות, ועדות תכנון ועוד.

   מורכבות דומה ניתן למצוא ברשויות האחרות. כך, גופים שופטים קיימים בכמה צורות: מצד אחד - בתי המשפט הרגילים – ערכאות השלום והמחוזי ברחבי הארץ - שהם חלק מהרשות השופטת עצמה, ומצד שני בתי משפט שהם חלק מגופים אחרים, דוגמת בתי המשפט הצבאיים, שהם חלק מהמערכת שהיא צבא ההגנה לישראל. בנוסף יש לזכור את אלה שסמכות השיפוט או הדיון מואצלת אליהם בדרך זו או אחרת מידי בית המשפט, דוגמת בוררים ומגשרים. ואל אלה מתווספים גופים מעין שיפוטיים, דוגמת ועדות התכנון והבניה המקומיות ברשויות המקומיות, והמחוזיות והארציות במשרד הפנים – גופים שהם גם חלק מהרשות המבצעת[4].

   גם הניסיון לאפיין את הרשות המחוקקת כבית המחוקקים בלבד הוא בעייתי. ראשית, הכנסת מורכבת מועדות, ואלה, כמו גם מליאת הכנסת, עשויות לפעול בתורת גופים מעין שיפוטיים. בנוסף, הכנסת איננה הגוף היחיד במדינה העוסק במעשי חקיקה. משרדי הממשלה השונים עסוקים ביצירת חקיקת משנה רחבת היקף – תקנות, צווים והוראות מנהל. גם הרשויות המקומיות עוסקות בחקיקת משנה רחבה, בדמותם של חוקי העזר העירוניים השונים. ובל נשכח, קורה לא אחת שהרשות השופטת, בדונה בעניין מסויים, עוסקת ב-"חקיקה שיפוטית".

   לכן נאמר שסיווג הרשויות, לפי עקרון הפרדת הרשויות הקלאסי של מונטסקייה איננו מקובל עוד בתפישת הפרדת הרשויות המודרנית, שאיננה מתמקדת עוד בייחוד תפקידים לרשות מסויימת, אלא מקבלת ומשלימה את הצרכים המחייבים הענקת סמכויות לרשויות השונות הנמצאות בתחומן של האחרות[5]. הדגש בתפישה המודרנית הוא במשטר "של יחסי גומלין, של בלמים ואיזונים"[6]. עם זאת, בהמשך אסתייע בתפישה במובנה הקלאסי לצורך הדיון בנושא אחריות רשויות ציבור בנזיקין, בשל הנוחות הרבה שבה[7].

   מישור הפעילות של רשויות ציבור: משראינו את מורכבותן של רשויות הציבור, ננסה לאפיין את מישור פעולתן[8]. הגופים הציבוריים, דוגמת המפורטים לעיל פועלים בשני מישורי פעילות:

1) המישור השלטוני הציבורי, בו רשויות הציבור פועלות מטעם הציבור ולטובתו.

    דוגמאות - פעילות רשות הרישוי מסדירה את תחום רישוי הרכבים ורשיונות הנהיגה; 

    פעילות הרשות המקומית בכל הנוגע לאיסוף אשפה מידי הציבור והטמנתה או השמדתה;

     פעילות המדינה באכיפת צווים לעיכוב יציאה מן הארץ ובגביית חובות על דוחות תנועה;

2) המישור הפרטי, בו פעילות רשויות הציבור היא ככל גוף אחר במשפט הפרטי – תאגידים ובני

    אדם פרטיים, הפועלים לטובת עצמם. דוגמא לכך ניתן למצוא ברכש ציוד משרדי על ידי גוף

    ממשלתי, בהשלכת אשפה על ידי פקיד ממשלתי, המרוקן את פח האשפה שליד שולחנו,

    ובעובד הרשות הציבורית הנוהג ברכב הרשות, שהועמד ומשמש גם לצרכיו הפרטיים .

   החלוקה למישורי פעילות פרטי וציבורי  היא פשטנית, שכן ניתן לאפיין את הפעולות במשפט הפרטי  כפעולות עזר, שמטרתן היא מימוש פעילות הגוף הציבורי במישור הציבורי, או תפעולו השוטף – שבלעדיו לא יוכל לממש את תפקידיו הציבוריים. עוד יש לזכור את קיומן של  פעולות מעורבות, שקיימות במקביל בשני המישורים, דוגמת פקיד ממשלתי הנוהג במהלך היום ברכב של המשרד לצורך ביצוע פעולת פיקוח, אך העושה זאת ברשלנות, וגורם לתאונת דרכים. דומה כי ראוי לסווג פעילויות מעורבות במסגרת הפעילות במישור הציבורי, שכן פעילות זו לא הייתה נעשית כלל, לולא המטרה שבמישור זה, אך ניתן בהחלט גם לנמק גישה שתסווג את הפעילות המעורבת לפי הכיוון אליו מנחים עיקר מאפייניה.

   הדיון בעבודה זו ייסוב הן על אחריות רשויות ציבור בגין נזקים שנגרמו בגין פעולות שלהן במישור הפרטי, בפעולתן ככל אדם פרטי, והן על אחריותן בגין נזקים שנגרמו בגין פעולתן במישור

הציבורי, בפעולתן למימוש מטרות ציבוריות[9].

אחריות רשויות ציבור בנזיקין – שיקולים בעד ונגד הטלתה

    בבחינה הסטורית, נראה כי ראשיתה של תפישת חסינות הריבון מפני אחריות בנזיקין, מקורה היה ברעיון שלא ניתן לשפוט את הריבון בבתי המשפט שהוא מקור כוחם[10]. התפתחות החשיבה בנוגע למדינה הדמוקרטית, רעיון הפרדת הרשויות ותפישת שלטון החוק הביאו לגישה שונה. התפתחות המדינה המודרנית הביאה להגברת התערבות המדינה בחיי הפרט, וחסינות המדינה נראתה כמתן יתרון כלכלי בלתי מוצדק למדינה כגוף, על פני גופים אחרים. התערבות גוברת זו אף גרמה נזקים לחלק מהאזרחים והגופים במשק, שנותרו ללא פיצוי נאות בשל חסינות המדינה[11].

   תפישת אחריות רשויות ציבור בנזיקין נגזרת מתפישת מטרתם של דיני הנזיקין - להשיב את מי שנפגע אינטרס שלו, שהוכר כראוי להגנה על ידי המשפט, למצב דומה לזה בו היה טרם קרות האירוע הפוגע[12]. הקביעה מהו אינטרס ראוי להגנה, משתנה מחברה לחברה ומזמן לזמן[13]. בשאלה מהי מידת האחריות שיש להטיל על מזיק, נדונות גם מטרות משניות של דיני הנזיקין, כהענשת המזיק, כעשיית צדק, כהרתעת מזיקים בכוח[14] וכפיזור הנזק בין הניזוק למזיק, ואף בין המזיק לאחרים הנהנים מהפעולה המזיקה[15]. בהתייחס למטרות אלה, ניתן לטעון בעד ונגד הכרה באחריותן של רשויות ציבור בנזיקין, וניתן למנות טיעונים שונים לכאן ולכאן[16].

   הגורסים שיש להטיל אחריות בנזיקין על רשויות ציבור, יוצאים מנקודת המוצא שבתפישה המודרנית של שלטון החוק, ושוויון הכל לפני החוק, נראה שאין סיבה להבדל בין רשויות המדינה לכל מזיק אחר. הם מוסיפים כי מבחינת הנפגע אין הצדקה להפלייתו לרעה משום מזלו הרע שהביא לכך שנפגע ע"י רשות ציבור. כמו כן, אין הצדקה לכך שיחידים ישאו בסיכון העולה מפעולות רשות ציבור, מהן נהנה הציבור כולו. לא זאת בלבד, אלא שלתפישתם, בפעולות המלוות מטבען בסיכונים גבוהים, יש להטיל על הגוף הציבורי אחריות חמורה, ואולי אף אחריות מוחלטת לכל נזק הנגרם כתוצאה מהן. גישה זו ניתן לנמק גם בכך שמדובר בפיזור הנזק בצורה הוגנת יותר, מה גם שמדובר במצב בו יש ריבוי של הנהנים מהמעשה המזיק, בדמות הציבור שלטובתו נעשית הפעולה.

   המתנגדים להטלת אחריות בנזיקין על רשויות ציבור,  מתריעים מהאפשרות של הצפה של בתי המשפט בתביעות ומכך שהנטל הדיוני (התדיינויות רבות בבתיהמ"ש) ידרשו זמן ומשאבים רבים מהרשויות הציבוריות, שתעסוקנה בעיקר בהכנה להתדיינויות, ולא במילוי תפקידן. לתפישתם, הנטל הכלכלי של היענות לתביעות אלה, עלול להביא להתמוטטות המערכות הציבוריות, ולכל הפחות, להקשות מאוד על פעולתן, שהרי מדובר במערכות הפועלות בתקציב מוגדר. אף אם לא יתממש מצב קיצוני זה, גורסים המתנגדים, סביר שעובדי ציבור ייטו לפעול בצורה שתקל עליהם להתגונן מפני תביעות אפשריות בעתיד, דרך פעולה שתסרבל את המערכת, ותגדיל את עלויותיה (בדומה לתופעת 'הרפואה המתגוננת'). המצב אף עלול להגיע לכדי כך שעובדי ציבור יירתעו מלהשתמש בסמכויות המוקנות להם בצורה מלאה וחופשית, וייטו לקבל החלטות החושפות אותם בצורה המזערית ביותר לתביעות אפשריות. לתפישתם של חלק מהמתנגדים להטלת אחריות בנזיקין על רשויות ציבור, במצב של העדר אחריות של הרשויות טמון כבר מנגנון של פיזור נזק, שכן לטווח ארוך, נזקים מפעולות שלטוניות יתפזרו בצורה שווה על פני הציבור.

   טיעון נוסף כנגד הטלת אחריות בנזיקין על רשויות ציבור, הוא שבמצב בו לרשות הציבור יש שיקול דעת רחב, למשל בבחירה של מדיניות, אין זה ראוי שביהמ"ש יכריע כיצד הייתה צריכה הרשות הציבורית לפעול, ובאיזו מדיניות היה עליה לבחור. הכרעה כזו של ביהמ"ש פוגעת בעקרון הפרדת הרשויות, פוגעת בסמכותה של אותה רשות וקשה מאוד לבססה – שהרי מדוע שיקול דעתו של בית המשפט עדיף על שיקול דעתה של הרשות ? ברי כי לרשות יש כלים עדיפים לצורך ההכרעה ואף ניתן לטעון שבמסגרת שיקול דעתה, העדיפה הרשות את ההסתברות לנזק שייגרם לפרטים, למול אינטרסים ציבוריים אחרים, ולכן אין לטעון לקיומו של אשם מצידה. טיעון נוסף כנגד הטלת אחריות בנזיקין על רשויות ציבור הוא, שאף אם ראוי להטיל אחריות על הרשות, דיני הנזיקין הרגילים אינם מתאימים לכך, ונדרש פיתוחו של דין מיוחד, שייתחשב בתפקיד המיוחד של הרשות הציבורית, באופי יחסיה עם הפרטים, ובמורכבות הסוגיה הנדונה.   התייחסות מיוחדת נדרשת, לתפישת חלק מהדנים בנושא, למחדל טהור של הרשות, שלא הפעילה סמכות שבידה, בשל שיקול דעתה. זאת מאחר ובמצבים של סמכויות פיקוח שלא הופעלו, למשל, הרשות איננה זו שגרמה את הנזק באופן ישיר, אך איפשרה את התרחשותו במחדלה. הכרה באחריות הרשות במצב כזה מטילה עליה עול שקשה להעריכו, ושאיננו הוגן כלפיה מאחר ובמקרים רבים תוטל עליה אחריות בגין קרות אירוע שלא היה בידיעתה כלל. 

   היבט נוסף של סוגיית אחריות רשויות ציבור בנזיקין, המוסיף למורכבותה, הוא היות המדינה, כמו כל תאגיד אחר, פועלת באמצעות בני-אדם. את מעשי הנזיקין שהמדינה "מבצעת" באמצעות עובדיה ושלוחיה, ניתן לייחס לה, לעובדים ולשלוחים או לכולם יחד ולחוד. המתנגדים להטלת האחריות בנזיקין כתוצאה מפעולות רשות הציבור על העובדים והשלוחים טוענים כי במצב קיצוני, תיווצר רתיעה מלהיות עובד ציבור. כך לגבי חסינות שופטים אף נאמר, שבלעדיה  "No man, but a beggar, or a fool, would be a judge"[17]. כן מצביעים המתנגדים על בעיה בהצדקת הטלת האחריות על העובדים, שכן עובד הציבור אינו פועל לקידום אינטרסים אישיים שלו, אלא של הציבור כולו, ולכן אין צדק בהטלת אחריות עליו. בנוסף, יש לזכור כי יכולת הפיצוי של עובד ציבור מוגבלת בהשוואה ליכולת הפיצוי שעומדת לרשות הציבורית. כמו-כן, אין צדק להטיל את מלוא נטל הפיצוי על יחיד ועדיף לחלק את הסיכון ולפזר את הנזק. טענה נוספת, שכבר הוזכרה כהנמקה נגד הטלת אחריות על רשויות הציבור עצמן, היא שעובדי ציבור יהפכו הססנים בניצול סמכויותיהם אם תוטל עליהם האחריות לנזק בגין פעולתם, וכי הם אף עלולים להעדיף דרך פעולה שכוללת סיכוני גרימת נזק קטנים, ושתועיל פחות לציבור על פני דרך פעולה שתועיל לציבור יותר, אך  הכוללת סיכונים גבוהים לגרימת נזק.

   התומכים בעד הטלת אחריות על עובדי הציבור עצמם מנמקים זאת בכך שאין צדק שהציבור יישא באחריות במקום עובד שפעל בזדון, ממניעים אישיים, או  ברשלנות רבה. כמו כן, לתפישתם, במצב שבו עובדי הציבור אינם חשופים לתביעה בנזיקין בגין פעולתם, אין איום שימריץ את עובדי הציבור לפעול בשקידה נאותה. לגישתם, דווקא הכרה באחריות אפשרית תביא לייעול המערכות הציבוריות ולשיפור השימוש בסמכויותיהן.

   בתשובה לטענות נגד הטלת אחריות בנזיקין ניתן לטעון שעם סכנת הנטל הכלכלי אפשר להתמודד על ידי רכישת ביטוח מתאים או קביעת תקרה לגובה הפיצויים שהמדינה תשלם, במקרה בו תוכר כאחראית לנזק שיש לפצות בגינו[18]. בנוסף, יש לזכור כי הטלת אחריות על הרשות אין משמעה חיוב הרשות בכל תביעה באופן אוטומטי. עדיין נדרש דיון של בית המשפט במקרה המסויים, ובחינת קיומה של אחריות של המדינה או שרות הציבור לנזק שנגרם לתובע בגין פעולתה, ובחינת הנזק כמחייב מתן פיצויים. עוד יש לזכור כי דיני הנזיקין מספקים נקודות בקרה נוספות, גם לאחר ההכרה בקיום אחריות מצדו של מזיק, דוגמת ריחוק הנזק בתביעה בעוולה של  רשלנות[19].

   ההתייחסות לרשויות בעלות שיקול דעת רחב, כרשויות שיש ליתן להן הגנה מפני אחריות בנזיקין, בשל הקושי המיוחד שבשפיטת פעולותיהן, מעלה קושי נוסף. יש הטוענים כנגד חסינות רק לשיקול הדעת הרחב שבקביעת מדיניות[20], מאחר ודווקא עובדי הציבור ברמות הביצועיות הנמוכות של רשויות הציבור זקוקים להגנה בהפעלת שיקול דעתם, מאחר והם נדרשים לפעול בתנאים של סביבה שאיננה אוהדת ובעומס עבודה רב, המגבירים את הסיכויים לטעויות, ובהעדרה של חסינות מתביעה בנזיקין, דווקא עובדים אלה צפויים לפעול בדרך של הפחתת הסיכון לתביעה משפטית, ולא בדרך המיטבית מבחינת תפקידם. עוד יש לזכור, כי אין בהכרח מתאם מלא בין היקף שיקול הדעת המוקנה לבעל התפקיד ברשות הציבורית, לגודל הנזק שעלול להגרם כתוצאה מטעותו, וכי "עובד-ייצור פשוט...בקו ייצור של תחמושת... עלול לגרום בטעותו נזק הגדול פי כמה מהנזק שיגרום המפקח על תכנון הגנים הלאומיים"[21]. לכן ראוי כי המצדד בהכרה בחסינות מתביעה בנזיקין בשל שיקול דעת שבמדיניות ישקול הענקת חסינות דומה גם לעובדי ציבור זוטרים, ולא רק לקובעי המדיניות.

  בשאלת הטלת אחריות בנזיקין על רשות בעלת שיקול דעת במקרה של מחדל טהור, ראוי לזכור כי על פי רוב, אין ברשות האזרח תחליף סביר לסמכויות שניתנו בידי הרשות; במצב שבו אין הפעלה של הסמכות, עומד האזרח בודד מול הסיכון אותו באה הסמכות של הרשות למנוע.

בנוסף, נזכור כי בבחינת התנהגותה של רשות ציבורית סבירה, לא כל מחדל ייחשב ככזה היוצר אחריות בנזיקין. כך, בעוולת הרשלנות, עדיין תידרש התנהגות שאיננה סבירה, ואת בחינת התנהגות הרשות הציבורית  יכול בית המשפט לעשות על ידי מדיניות משפטית זהירה.

בנוגע לטיעון כי רשויות הציבור ועובדי הציבור יבחרו בדרך פעולה שתיראה הפחות סבירה לעורר תביעות, או כקלה יותר להגן עליה בבית המשפט, יש לזכור כי ראוי שההכרעה של בית המשפט בדבר דרך הפעולה הסבירה תהיה לטובת דרך פעולה מיטבית לציבור, בנוגע לפעולה הנדונה, ולאו דווקא לטובת הפעולה שפחות סביר שתעורר תביעות משפטיות. כלומר, הימנעות מפעולה או בחירה פחות מסוכנת מבחינת התביעה המשפטית, בהחלט יכול שתמצא כהתנהגות החייבת באחריות בנזיקין, בדיון המשפטי.

   לפני סיומו של הדיון בשיקולים בעד ונגד החלת דיני הנזיקין על פעולות רשויות הציבור, יש להעיר כי קשה לבנות מודל שיתאר את הפעולה של עובדי ציבור. חלק מהמניעים של  אדם להפוך לעובד ציבור הם ודאי כלכליים – יציבות במקום העבודה, סיכויי התקדמות ושכר נאות[22], אבל חלק ממניעים אלה כנראה איננו כלכלי. בדומה לחלק מהשכירים, נראה שגם לעובד הציבור אין רווח אישי ישיר מנטילת סיכונים מיותרים, מה שאמור להיות, בדרך כלל, תמריץ להימנע מבחירה במדיניות של שינויים או של נטילת סיכונים[23]. בנוסף, בהתחשב בכך שברוב  האירועים בעלי הפוטנציאל לעוולה לא נגרם נזק, ובכך שלא כל המקרים בהם אכן אירע נזק מגיעים להתדיינות משפטית, דומה שרק במיעוט מהמקרים אכן מוחלים דיני הנזיקין. לאור זאת, נראה כי תפישת דיני הנזיקין כמכווני-התנהגות מוטלת בספק[24].  יש לזכור זאת בבואנו  להתייחס לנימוקים בנוגע להטלת אחריות בנזיקין על רשויות ציבור, מתוך מטרה לכוון את התנהגותן והתנהגות עובדיהן, במיוחד בהתחשב בנימוקים  נוספים שניתן לשקול, דוגמת עשיית צדק עם הניזוק.

נמשיך מהדיון בשאלה העיונית האם ראוי להטיל אחריות בנזיקין על רשויות ציבור, לבחינת הדרך בה התמודדה מדינת ישראל עם נושא זה בפועל.